อดีตนักข่าวมากประสบการณ์ของ Bloomberg แนะขั้นตอนการทำข่าวสืบสวนสอบสวน "สัญญาจัดซื้อวัคซีน COVID-19" ทั้งในระดับประเทศและระดับนานาชาติ พร้อมชี้ช่องโหว่โครงการ COVAX ขององค์การอนามัยโลก (WHO) ที่เปิดเผยข้อมูลการจัดหาและกระจายวัคซีนอย่างจำกัด

การรายงานข่าวเกี่ยวกับการผลิตและส่งมอบวัคซีน COVID-19 ถือเป็นเรื่องที่ท้าทาย ไม่เพียงเพราะความซับซ้อนของกระบวนการ แต่เพราะเรื่องนี้ถูกจัดให้เป็นความลับทั้งในระดับนานาชาติและในระดับรัฐบาลของแต่ละประเทศ

สัญญาจัดซื้อวัคซีน COVID-19 มักถูกเก็บเป็นความลับโดยหน่วยงานที่มีหน้าที่จัดซื้อทั่วโลก ซึ่งได้การรับรองโดยองค์การอนามัยโลก (WHO) และรัฐบาลของประเทศประเทศต่างๆ

แม้จะเผชิญกับอุปสรรค แต่นักข่าวก็ต่างหาวิธีในการเข้าถึงข้อมูลของสัญญาต่างๆ เพื่อนำมาเขียนเรื่องราวที่มีรายละเอียด ทั้งเรื่องราคาต่อโดส ภาระผูกพันในการส่งมอบ และยังรวมถึงรายละเอียดที่สำคัญของสัญญาอย่างการออกใบอนุญาตและความรับผิดชอบทางกฎหมาย เป็นต้น

"จากข้อมูลของยูนิเซฟ (UNICEF) ค่าใช้จ่ายสำหรับการฉีดวัคซีน COVID-19 ต่อโดสจะแตกต่างกันไปในแต่ละประเทศที่ระหว่าง 2.19-44 ดอลลาร์สหรัฐฯ"

บรรษัทยายักษ์ใหญ่ได้รับผลประโยชน์มูลค่าหลายพันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ จาก COVID-19 สำนักข่าวรอยเตอร์รายงานเมื่อวันที่ 2 ก.พ. 2021 ว่าเฉพาะในปี 2021 ไฟเซอร์ (Pfizer) คาดว่าจะมียอดขายถึง 15,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ซึ่ง GIJN ได้รวบรวมแหล่งข้อมูลที่จะช่วยให้นักข่าวติดตามประเด็นนี้ต่อไป

หลังม่าน COVID-19

การมุ่งเน้นตรวจสอบสัญญาจัดซื้อวัคซีนนั้น ควรเพ่งความสนใจไปยังโอกาสที่จะมีการทุจริตและเอื้อผลประโยชน์ในกระบวนการส่งมอบวัคซีน

ช่วงต้นปี 2020 GIJN ได้เผยแพร่ฐานข้อมูล Researching Government Contracts for COVID-19 Spending โดยเน้นการศึการายจ่ายของหน่วยงานระหว่างประเทศและรัฐบาลต่างๆ ที่เกี่ยวกับการบรรเทาโรคระบาดนี้ โดยให้ความสำคัญกับแนวทางการเฝ้าระวังการทุจริต

สิ่งที่น่ากังวลเป็นพิเศษคือการขาดความโปร่งใสในสัญญาจัดซื้อวัคซีน ซึ่งหากมีการเปิดเผยสัญญา ก็พบว่าข้อมูลสำคัญส่วนใหญ่มักจะถูกคาดทึบ [คลิกดูภาพตัวอย่างได้ที่นี่] ข้อมูลที่ถูกปกปิดไว้โดยทั่วไปแล้วมักจะเป็นต้นทุนต่อโดส เงื่อนไขการจัดส่ง และผู้ที่เป็นเจ้าของทรัพย์สินทางปัญญาที่เกี่ยวข้อง และช่องว่างเหล่านี้ถูกมองจาก Open Contracting Partnership (OCP) องค์กรพัฒนาเอกชนระหว่างประเทศที่พัฒนาเครื่องมือและแนวทางในการตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้าง ที่ตั้งอยู่ในกรุงวอชิงตัน ดี.ซี. ว่าเป็นปัญหา

"เมื่อสัญญาและราคาไม่ค่อยมีการเปิดเผย บริษัทต่างๆ ก็มีอำนาจในการกำหนดเงื่อนไข" OCP ระบุไว้เมื่อวันที่ 29 ม.ค. 2021 "กระบวนการที่เปิดกว้างและโปร่งใสเท่านั้น ที่สามารถรับประกันข้อตกลงที่ยุติธรรมสำหรับทุกประเทศ และจะช่วยให้การทำงานร่วมกันเพื่อหาทางออกสำหรับปัญหาระดับโลก"

ในช่วงการระบาดของ COVID-19 องค์กร OCP ได้เรียกร้องให้รัฐบาลทั่วโลกเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง เพื่อสร้างความโปร่งใส และสร้างกลไกความรับผิดชอบในการจ่ายเงินงบประมาณภาครัฐ ตลอดจนรับมือกับการแพร่ระบาดของ COVID-19 ให้เกิดประสิทธิผล

"ความโปร่งใสควรเป็นบรรทัดฐานที่ฝังรากลึก ไม่ใช่เป็นภาวะยกเว้นที่เกิดจากการที่ข้อมูลบังเอิญรั่วไหล" นาตาลี โรดส์ (Natalie Rhodes) เจ้าหน้าที่ด้านนโยบายของโครงการความโปร่งใสระหว่างประเทศ (Transparency International Health Initiative) เขียนไว้ในบทความเมื่อวันที่ 19 ม.ค. 2021

ข้อมูลการซื้อขายระหว่างประเทศที่มีอยู่อย่างจำกัด

การขาดความโปร่งใสก็ยังสามารถเห็นได้จากการดำเนินการของ ‘โครงการโคแวกซ์’ (COVAX) กลไกระดับโลกสำหรับการจัดซื้อและแจกจ่ายวัคซีน COVID-19 ที่ได้รับการสนับสนุนจากองค์การอนามัยโลก (WHO) ร่วมกับ ‘องค์กรพันธมิตรเพื่อวัคซีน’ (The Vaccine Alliance: Gavi) และ ‘กลุ่มพันธมิตรความร่วมมือด้านนวัตกรรมเพื่อรับมือโรคระบาด’ (Coalition for Epidemic Preparedness Innovations: Cepi) โคแวกซ์ได้แสดงตัวว่าตนมีวัคซีน COVID-19 ที่หลากหลายและมีจำนวนมากที่สุดในโลก

โครงการโคแวกซ์มีเป้าหมายกระจายวัคซีน COVID-19 ให้ได้อย่างน้อย 2,000 ล้านโดสภายในสิ้นปี 2021 ซึ่งถือเป็น "ความหวังของโลกในการยุติการระบาดใหญ่ครั้งนี้อย่างรวดเร็ว" แต่อย่าไปขอข้อมูลโดยละเอียดเกี่ยวกับข้อตกลงหรือข้อความในสัญญาของโคแวกซ์ เพราะเจ้าหน้าที่ที่นั่นกล่าวว่าการรักษาความลับในสัญญามีจุดมุ่งหมายเพื่อให้ได้ข้อตกลงที่ดี

การรวบรวมข้อมูลสาธารณะที่ดีที่สุดเกี่ยวกับการซื้อโดยโครงการโคแวกซ์และรัฐบาลระดับประเทศคือ กระดานสรุปข้อมูลตลาดวัคซีน COVID-19 ที่สร้างขึ้นโดยองค์กรยูนิเซฟ (UNICEF) โดยอ้างอิงจากแหล่งข้อมูลสาธารณะ เช่น รายงานข่าว โดยปกติจะแสดงจำนวนโดสที่ซื้อ และบางครั้งก็ระบุราคาตามสัญญา แต่ลิงก์ที่ฝังเอาไว้ในข้อมูลก็เป็นเพียงลิงก์ข่าว ไม่ใช่ลิงก์ที่ต่อไปยังตัวสัญญาโดยตรง

อย่างไรก็ตาม กระดานสรุปข้อมูลนี้ยังให้ข้อมูลเป็นปัจจุบันและสามารถกรองตามประเทศและผู้ผลิตได้ รายงานของยูนิเซฟระบุว่าค่าใช้จ่ายต่อโดสนั้นแตกต่างกันไปตั้งแต่ 2.19-44 ดอลลาร์สหรัฐฯ

เป้าหมายของโครงการโคแวกซ์คือการใช้เงินบริจาคของประเทศที่พัฒนาแล้วและองค์กรการกุศลเพื่อซื้อวัคซีนหลายพันล้านโดสให้กลุ่มประเทศรายได้ต่ำและปานกลางมากกว่า 90 ประเทศ

เครื่องมือติดตามงบประมาณที่ใช้ไปกับ COVID-19 ของ Economist Intelligence Unit พบว่า ณ วันที่ 3 ก.พ. 2021 มีสัญญาที่จะบริจาคเงินให้กับโครงการโคแวกซ์มูลค่ารวม 13,800 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ และมีการเบิกจ่ายไป 2,700 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ นอกจากนี้สำนักข่าว Bloomberg ก็ยังเผยแพร่เครื่องมือติดตามข้อตกลงเกี่ยวกับวัคซีน COVID-19 ไว้อีกด้วย

รายงานความโปร่งใสที่เกี่ยวกับภาระผูกพันด้านเงินขององค์การอนามัยโลก (WHO) ที่เรียกว่า ACT-Accelerator Commitment Tracker ก็ได้รวมเอาข้อมูลทางการเงินของโครงการโคแวกซ์ที่จะถูกส่งให้กับกองทุนลูกข่ายที่มีวัตถุประสงค์เพื่อต่อสู้กับโรคระบาด แต่ทั้งโครงการโคแวกซ์และยูนิเซฟก็ไม่ได้เปิดเผยข้อความของสัญญาที่เกี่ยวกับวัคซีน เจ้าหน้าที่ยูนิเซฟกล่าวว่าการที่องค์กร "จะเผยแพร่รายละเอียดที่เกี่ยวข้อง" ในสัญญานั้น "ขึ้นอยู่กับความยินยอมของผู้จัดหา" แม้สัญญาที่จัดการโดยยูนิเซฟจะอยู่ภายใต้นโยบายการเปิดเผยข้อมูลขององค์กร แต่ก็มีข้อยกเว้นในการคุ้มครองอยู่หลายประการ

สัญญาในระดับประเทศ

เอกสารสัญญาระหว่างรัฐและผู้ผลิตยาที่ถูกเปิดเผย โดยเฉพาะจากสหรัฐอเมริกาและในสหภาพยุโรป มักจะถูกคาดทึบเป็นจำนวนมาก แม้จะมีการร้องขอให้เปิดเผยข้อมูลสัญญาโดยใช้กฎหมายเสรีภาพด้านข้อมูลข่าวสาร (FOI) แต่ก็ไม่ได้รับการตอบรับ

ในสหภาพยุโรป ครั้งหนึ่งข้อมูลเบื้องต้นเกี่ยวกับต้นทุนของวัคซีนรั่วไหลออกมาในทวีตของรัฐมนตรีคนหนึ่งของรัฐบาลเบลเยียม ซึ่งในนั้นมีข้อมูลเกี่ยวกับราคาที่คณะกรรมาธิการยุโรปได้เจรจาไว้ ต่อมารัฐมนตรีคนดังกล่าวก็ได้ลบโพสต์นั้นไป

"สัญญาฉบับหนึ่งมีข้อกำหนดให้พนักงานของบริษัทและครอบครัว สามารถฉีดวัคซีนในลำดับต้นๆ ได้"

ผู้ตรวจการแผ่นดินของสหภาพยุโรป (The EU Ombudsman) กำลังดำเนินการสอบสวนอย่างรวดเร็วผิดปกติหลังจากมีการร้องเรียนโดยกลุ่มวิจัยบรรษัทยุโรป (Corporate Europe Observatory: CEO) เกี่ยวกับการปฏิเสธคำขอให้เปิดเผยข้อมูลสัญญาภายใต้กฎหมายเสรีภาพด้านข้อมูลข่าวสารหลายรายการ สมาชิกของรัฐสภายุโรปก็มีการผลักดันให้มีความโปร่งใสมากขึ้น โดยสัญญาวัคซีน 2 ฉบับที่ทำกับ CureVac และ AstraZeneca ได้รับการเผยแพร่โดยได้รับอนุญาตจากบริษัท แต่สัญญาที่เปิดเผยทั้ง 2 ฉบับนั้นก็มีเนื้อหาจำนวนมากถูกคาดทึบจากฝั่งบริษัทด้วยเช่นกัน

รายละเอียดของสัญญาเหล่านี้กำลังได้รับการตรวจสอบอย่างใกล้ชิด สัญญา CureVac เป็นหัวข้อของบทความชิ้นหนึ่งใน EURACTIV ซึ่งเป็นเครือข่ายสื่อที่เชี่ยวชาญด้านนโยบายของสหภาพยุโรป ระบุว่า "เกือบ 1 ใน 4" ของข้อความถูกคาดทึบ (ดูรายละเอียด) นอกจากนั้นยังมีสื่อที่พยายามตรวจสอบสัญญาวัคซีนอีกเช่น Civio ของสเปน (ดูรายละเอียด) และ Voxeurope (ดูรายละเอียด) เป็นต้น

มีอะไรอยู่ในสัญญา

แม้ข้อมูลราคาต่อโดสจะปั้นเป็นพาดหัวข่าวได้แล้วก็ตาม แต่ผู้เชี่ยวชาญด้านนโยบายสาธารณสุขระบุว่าองค์ประกอบอื่นๆ ของสัญญาที่ไม่ใช่เรื่องราคาก็มีความสำคัญที่จะต้องตรวจสอบเช่นกัน ได้แก่

• ความเสี่ยงทางด้านการเงินของบริษัทผู้ผลิต
• คำอธิบายความรับผิดชอบของบริษัทผู้ผลิต
• ข้อกำหนดที่ไม่ให้ผู้ซื้อส่งต่อวัคซีนไปยังประเทศอื่น
• ที่อยู่ผู้เป็นเจ้าของสิทธิ์ในวัคซีน
• คำอธิบายว่าใครเป็นเจ้าขององค์ความรู้ในกระบวนการผลิตวัคซีน
• เงื่อนไขในสัญญาว่ารัฐบาลสามารถกำหนดให้ผู้รับเหมาสามารถให้สิทธิบัตรวัคซีนกับผู้อื่นได้หรือไม่ ภายใต้สถานการณ์จำเพาะบางอย่าง เช่น เมื่อเกิดการโก่งราคาสินค้า
• รัฐบาลจะเข้าถึงข้อมูลที่พัฒนาโดยผู้รับเหมาเกี่ยวกับวัคซีนได้หรือไม่
• ตารางเวลาในการจัดส่ง
• บทลงโทษสำหรับการไม่ปฏิบัติตามสัญญา
• รายละเอียดผู้ควบคุมข้อมูลเกี่ยวกับสัญญา

ตัวอย่างรายงานข่าวเกี่ยวกับรายละเอียดของสัญญาและข้อตกลงเรื่องวัคซีน โดย The New York Times (ดูรายละเอียด) และบทความใน Eye on Global Transparency (ดูรายละเอียด)   

สัญญาที่ถูกคาดทึบในสหรัฐฯ

ในสหรัฐฯ สัญญาเกี่ยวกับวัคซีนที่มีการเปิดเผยส่วนใหญ่มักจะถูกคาดทึบ ตามที่อธิบายไว้ในรายงานจากสื่อ NPR เดือน ก.ย. 2020 (ดูรายละเอียด) โดยซิดนีย์ ลุปกิน (Sydney Lupkin) นักข่าวที่ติดตามประเด็นในอุตสาหกรรมยา

องค์กร Knowledge Ecology International ซึ่งตั้งอยู่ในวอชิงตัน ดี.ซี. ได้รวบรวมข้อมูลค่อนข้างมาก ส่วนใหญ่เกี่ยวกับสัญญาวัคซีนของสหรัฐฯ สามารถดูได้ใน KEI’s contracts database และ US COVID-19 contract spreadsheet ที่ติดตามรายละเอียดของข้อตกลงต่างๆ ไว้

ที่น่าสนใจคือมีการพบสัญญาที่ทำกับรัฐบาลสหรัฐฯ ในการยื่นฟ้องโดยผู้ผลิตวัคซีนกับสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์ (ดู EDGAR)

ลุปกิน จาก NPR ยังคงติดตามรายละเอียดสัญญาเหล่านั้น โดยค้นหารายละเอียดที่สำคัญเพื่อนำรายงาน แม้ว่าจะมีการปิดทับข้อมูลอยู่หลายส่วนก็ตาม

เมื่อมีประเด็นสัญญาของไฟเซอร์ในเดือน พ.ย. 2020 การวิเคราะห์ของลุปกินแสดงให้เห็นว่าข้อตกลงดังกล่าว "ไม่รวมถึงสิทธิ์ของรัฐบาลในทรัพย์สินทางปัญญา ที่มักพบในสัญญาของรัฐบาลกลางฉบับอื่นๆ" ในเดือน ม.ค. 2021 เธอรายงานว่าสัญญากับบริษัท Emergent BioSolutions มีข้อความ "สามารถโยกพนักงานของบริษัทและครอบครัวไปยังด้านหน้าของคิวฉีดวัคซีน"

แม้จะมีการปิดทับข้อความในสัญญา แต่นักข่าวก็กำลังค้นหาเรื่องราวในสัญญาวัคซีน หากท่านมีเคล็ดลับในการค้นหาสิ่งที่อยู่ภายในสัญญาเหล่านั้น ส่งมาที่ GIJN ได้เลย (hello@gijn.org)

ที่มา:

• How to Investigate COVID-19 Vaccine Contracts, By Toby McIntosh, 4 February 2021 เผยแพร่ใน Global Investigative Journalism Network (GIJN)