นับจากรัฐประหาร 49 พรรคการเมืองไทยถูกยุบเป็นว่าเล่น แม้การยุบพรรคจะทำได้ แต่มันเป็นกลไกเพื่อปกป้องระบอบ ซึ่งในสังคมไทยดูจะใช้ผิดวัตถุประสงค์ไปมาก ในประเทศประชาธิปไตยที่ตั้งมั่นแล้ว มาตรการยุบพรรคเป็นมาตรการอำนาจนิยมที่เริ่มไม่ได้รับความนิยม ส่วนการยุบพรรคแบบไทยๆ ยังได้รับความนิยมในฐานะเครื่องมือทางการเมือง

กระแส ‘ก้าวไกล’ ที่มาแรงตั้งแต่ก่อนการเลือกตั้งจวบจนผลการเลือกตั้งออกมาตามที่เห็น กระแสความคิดที่ว่าพิธา ลิ้มเจริญรัตน์ หัวหน้าพรรคก้าวไกลจะต้องเจอเหตุเป็นไปบางอย่างทางการเมืองดังที่ธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ อดีตหัวหน้าพรรคอนาคตใหม่เคยเจอและการยุบพรรคก้าวไกล ก็อบอวลอยู่ในบรรยากาศทางการเมืองโดยมิได้นัดหมาย เหมือนเป็นความผิดปกติที่รับรู้กันดีในสังคมการเมืองไทยที่พรรคการเมืองฝ่ายตรงข้ามขั้วอำนาจต้องพบเผชิญ

การยื่นเรื่องให้คณะกรรมการการเลือกตั้งหรือ กกต. ตรวจสอบคุณสมบัติของพิธากรณีถือหุ้นไอทีวีของเรืองไกร ลีกิจวัฒนะ เป็นเหมือนบทที่ขีดเขียนเอาไว้ ซึ่งอาจถูกลากไปถึงขั้นยุบพรรคก้าวไกล เหลือแค่ว่าเมื่อไหร่จะถูกหยิบขึ้นมาใช้จัดการให้เด็ดขาด

นับตั้งแต่รัฐประหารปี 2549 มีการยุบพรรคการเมืองแบบพร่ำเพรื่อโดยต่อเนื่อง เป็นข้อสังเกตของเข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง อาจารย์จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มันกลายเป็นเครื่องมือทางการเมืองเพื่อกำจัดฝ่ายตรงข้ามมากกว่าเพื่อการขจัดสิ่งแปลกปลอมและเป็นพิษต่อระบอบประชาธิปไตย

หรือต่อให้มองอย่างโลกสวยที่สุด การยุบพรรคการเมืองก็เป็นเครื่องมือที่ล้าสมัยไปแล้วแม้แต่ในประเทศประชาธิปไตยที่ลงหลักปักฐาน

เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง อาจารย์จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ยุบพรรคทำได้หรือไม่? ทำอย่างไร?

ถามว่าการยุบพรรคการเมืองสามารถทำได้หรือไม่? แน่นอนว่าสามารถทำได้ภายใต้เงื่อนไขว่าเป็นไปเพื่อปกป้องเสรีภาพหรือสิทธิที่ใหญ่กว่า เช่น การใช้เสรีภาพทางการเมืองเพื่อทำลายระบบการเมืองทั้งหมดลง กล่าวคือคุณไม่สามารถใช้เสรีภาพเพื่อทำลายตัวเสรีภาพได้ นี่เป็นเงื่อนไขข้อแรก

หลักประการต่อมา การกระทำดังกล่าวต้องเป็นการกระทำของพรรคการเมืองไม่ใช่เรื่องของบุคคลหนึ่งบุคคลใดในพรรค แต่ต้องเป็นการกระทำหรืออุดมการณ์ที่สมาชิกพรรครับรู้ เข้าใจ และถือเป็นการกระทำขององค์กรทั้งหมด และหลักประการสุดท้ายคือขั้นตอนกระบวนการยุบพรรคต้องดำเนินการโดยองค์กรที่เป็นกลางซึ่งก็คือศาลที่เป็นอิสระจากการเมือง เป็นหลักการส่วนหนึ่งที่ปรากฏในข้อแนะนำว่าด้วยการห้าม การยุบพรรคการเมืองและมาตรการอื่นๆ ที่ใกล้เคียง (Guidelines on Prohibition and Dissolution of Political Parties and Analogous Measures) หรือคณะกรรมการเวนิส (Venice Commission) ของสหภาพยุโรป

เข็มทองอธิบายว่าการกระทำที่เป็นการทำลายระบอบขึ้นกับบริบทของแต่ละประเทศ มีทั้งการกระทำที่ทำลายประชาธิปไตย เช่น มีจุดมุ่งหมายทำลายล้างระบบรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง สถาปนาระบอบเผด็จการ การยุคพรรคฝ่ายค้าน เป็นต้น หรือการพยายามเปลี่ยนรูปแบบพื้นฐานของรัฐนั้นซึ่งเป็นกรณีที่เกิดในตุรกี เนื่องจากรัฐธรรมนูญตุรกีกำหนดให้การปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐฆราวาสวิสัย เมื่อมีพรรคการเมืองที่ประกาศว่าถ้าได้เข้าสภาจะส่งเสริมอิสลามนิยม ต่อให้เป็นประชาธิปไตยแต่เป็นประชาธิปไตยที่ขัดกับโครงสร้างกติกาพื้นฐานของรัฐ พรรคการเมืองดังกล่าวก็ถูกยุบ

“หรือในสเปนมีพรรคที่สนับสนุนการแบ่งแยกรัฐคาตาลุญญา แต่เขาไม่ได้ลงโทษเพราะแบ่งแยกดินแดน การรณรงค์ให้แบ่งแยกดินแดนทำได้ แต่ว่าหนึ่งในพรรคที่มีแนวคิดจะแยกตัวเป็นอิสระเห็นด้วยหรืออย่างน้อยที่สุดไม่ประนามการก่อการร้าย เขาก็ลงโทษ ก็จะเห็นว่ามีตัวอย่างหลายแบบ”

‘ยุบพรรค’ มาตรการอำนาจนิยมที่ล้าหลัง

อย่างไรก็ตาม ประเด็นที่ต้องทดไว้ในใจเสมอคือการยุบพรรคการเมืองเป็นมาตรการอำนาจนิยมที่เป็นการละเมิดเสรีภาพการรวมกลุ่มทางการเมืองซึ่งเป็นเสรีภาพพื้นฐานในระบอบประชาธิปไตย วิธีการนี้จึงถูกวิพากษ์วิจารณ์และไม่ค่อยถูกใช้ในประเทศประชาธิปไตย

เข็มทองยังชี้ให้เห็นด้วยว่ากฎหมายที่พยายามปกป้องกติกาพื้นฐานของรัฐก็อาจแปรสภาพเป็นกฎหมายที่ขัดขวางการเปลี่ยนแปลงได้เช่นกัน

“อย่างของไทยมันมี dilemma เรายุบพรรคเพราะเป็นปฏิปักษ์กับแนวคิดพื้นฐานเรื่องรัฐ เช่นเราเป็นประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ถ้าคิดตามรัฐธรรมนูญ พรรคที่เสนอการเมืองที่ไม่เป็นประชาธิปไตยหรือเป็นประชาธิปไตยแบบสาธารณรัฐ มันต้องยุบ

“แต่ในขณะเดียวกันเราก็รู้ว่ามติมหาชนมันเปลี่ยนได้ เพราะฉะนั้นกฎหมายก็อยู่ในสภาพอิหลักอิเหลื่อ ในแง่หนึ่งกฎหมายยุบพรรคเป็นตัวป้องกันไม่ให้คนเปลี่ยนระบอบเพราะถ้าเปลี่ยนแล้วเป็นอันตราย เราก็ไม่อยากให้เปลี่ยน แต่เมื่อมาถึงจุดหนึ่งตัวกฎหมายต้องตั้งคำถามว่าเรากำลังขัดขวางมติมหาชนในการพัฒนาประเทศหรือเปล่า หรือกำลังปกป้องประเทศจากมติมหาชนซึ่งลมเพลมพัดชั่วครั้งชั่วคราว

“ในยุโรปก้าวข้ามเรื่องการยุบพรรคแล้ว มันไปเอามาตรการกฎหมายอื่นมาใช้ เช่นการลงโทษคนแต่ละคนที่ทำผิด หรือว่าตัดเงินช่วยเหลือ ไม่รับสมัครเลือกตั้งในครั้งนั้นๆ ของผู้สมัครแต่ละคนที่ทำผิด คือพยายามไม่ใช่มาตรการลงโทษหมู่อีกแล้วเพราะมันกระทบสิทธิเสรีภาพเยอะ ใช้การลงโทษบุคคลในแต่ละครั้ง แต่ละรอบ หรือใช้มาตรการที่เป็นการลดแรงจูงใจแทน”

แต่การยุบพรรคการเมืองกลับพบได้มากในประเทศแถบแอฟริกาและเอเชียที่ถูกใช้เพื่อกลั่นแกล้งคู่แข่งทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นในกัมพูชา ฮ่องกง หรือไทย

ยุบพรรคแบบไทยๆ ไร้มาตรฐาน

นับจากรัฐประหารปี 2549 ไม่มีการยุบพรรคการเมืองครั้งใดที่สมเหตุสมผล (ยกเว้นกรณียุบพรรคไทยรักษาชาติที่เข็มทองคิดว่าเป็น “กรณีเดียวที่พูดยากมาก”) ไม่ว่าจะเป็นการซื้อเสียงหรือการจ้างพรรคเล็กลงสมัครรับเลือกตั้งต่อให้มีจริง แต่ไม่ใช่การกระทำและไม่ใช่อุดมการณ์ของพรรคการเมืองจึงควรเป็นการลงโทษบุคคลตามกระบวนการปกติ

“แล้วมันก็ไม่มีมาตรฐานด้วยระหว่างพรรคที่ถูกยุบกับพรรคที่ไม่ถูกยุบ เพราะรัฐธรรมนูญบอกแค่ว่าถ้ามีการกระทำเป็นการล้มล้างระบอบการปกครอง ให้ศาลสั่งหยุดการกระทำและอาจยุบพรรคก็ได้ แต่ไม่รู้ว่า ‘อาจ’ เกณฑ์คืออะไร บางครั้งศาลบอกว่าซื้อเสียงต้องยุบ แต่แก้ไขรัฐธรรมนูญไม่เป็นไปตามระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขก็จริง แต่ไม่ถึงขั้นต้องยุบ ก็ไม่มีคำอธิบาย ถึงเราจะมีการยุบพรรคค่อนข้างเยอะ แต่เราจะเห็นว่าไม่มีการสถาปนาบรรทัดฐานที่ชัดเจนแน่นอนว่าขอบเขตอยู่ตรงไหน

“การยุบพรรคในปัจจุบันยิ่งเป็นปัญหาว่ายุบแล้วให้ตัดสิทธิ์ แต่ไม่บอกว่าให้ตัดสิทธิ์เท่าไหร่ ศาลก็ตีความโดยอนุโลมว่า 10 ปี บทที่เป็นการลงโทษใช้โดยอนุโลมได้เหรอ มันไม่ได้ ถ้าไม่ได้ระบุวัน ระบุปีไว้ จริงๆ ก็สั่งลงโทษไม่ได้ ถือเป็นความบกพร่องของกฎหมาย ศาลพยายามไปอุดช่องโดยการเทียบเคียงให้เป็นโทษ”

เข็มทองยกตัวอย่างการกู้เงินจนนำไปสู่การยุบพรรคอนาคตใหม่ คำถามใหญ่ของสังคมเวลานั้นคือพรรคการเมืองกู้เงินได้หรือไม่ เพราะไม่มีทั้งกฎหมายอนุญาตและไม่มีกฎหมายห้าม แต่ศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้ตอบคำถามนี้ กลับไปชี้ว่าไม่เชื่อว่าเป็นการกู้เงินจริงเพราะอัตราดอกเบี้ยต่ำไป ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจอะไรไปคิดแทนว่าดอกเบี้ยควรเป็นเท่าไหร่ทั้งที่เป็นเรื่องของสัญญาระหว่างคู่กรณี

เมื่อศาลรัฐธรรมนูญคิดแทนว่าดอกเบี้ยต่ำไปจึงไม่เชื่อว่าเป็นการกู้แล้วข้ามคำถามสำคัญนั้นไป ก่อนจะระบุว่าเป็นรายได้ซึ่งกฎหมายไม่อนุญาต แม้จะไม่ผิดกฎหมาย จึงถือเป็นเงินบริจาคที่มาจากการกระทำที่ผิดกฎหมาย เข็มทองเห็นว่าเป็นการวินิจฉัยที่ไม่ตรงกับเจตนารมณ์ของกฎหมายที่ต้องการป้องกันพรรคการเมืองรับเงินบริจาคผิดกฎหมาย เช่น ค้ามนุษย์ ค้ายา ฟอกเงิน เป็นต้น

“(กรณีอนาคตใหม่) อย่างมากที่สุดบอกว่าคุณกู้เงินผิด ก็ต้องคืนเงิน ถ้าไม่มีกฎหมายเขียนไว้ชัดๆ ว่าเป็นความผิดก็ลงโทษไม่ได้ ยิ่งลากไปถึงขั้นยุบพรรค มันเป็นไปได้ยังไง”

เมื่อถามว่าการแก้ไขมาตรา 112 จะมีโอกาสถูกกล่าวหาฟ้องว่าเป็นการล้มล้างการปกครองที่จะนำไปสู่การยุบพรรคหรือไม่ เข็มทองตอบว่า

“มีความเสี่ยงเพราะศาลรัฐธรรมนูญไปบอกว่าปฏิรูปอาจจะเท่ากับการล้มล้าง แต่คือศาลรัฐธรรมนูญก็พูดในบริบทการชุมนุมประท้วง ไม่ได้บอกว่าการปฏิรูปทุกครั้งเป็นการล้มล้าง บอกว่าถ้าปฏิรูปโดยวิธีการประท้วงของแนวร่วมธรรมศาสตร์เป็นการล้มล้าง เพราะฉะนั้นการเสนอเรื่องเข้าไปในสภาสำหรับตัวผมก็คุยกันได้ แต่สมมติเราเอากฎหมายยุบพรรคมาขวางการแก้ไข 112 มันก็จะมีคำถามว่าอันนี้คือกฎหมายที่ช่วยพิทักษ์ระบอบประชาธิปไตยหรือฉุดรั้งไม่ให้ระบอบประชาธิปไตยสามารถอนุวัตตามมติมหาชนได้”

ยุบพรรคไม่ดีต่อประชาธิปไตย แนะใช้มาตรการอื่นแทน

หากมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญในอนาคต กรณีการยุบพรรค เข็มทองกล่าวว่าเนื่องจากรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดสามารถใช้ถ้อยคำกว้างๆ ดังที่เป็นอยู่ตอนนี้ได้ ไม่จำเป็นต้องลงรายละเอียด แม้แต่ในกฎหมายลูกอย่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมืองหรือพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้งก็ไม่จำเป็นต้องใส่รายละเอียด แต่...

“ถ้าหน่วยงานเรามีมาตรฐาน เราก็รู้เองว่าหลักวิชามันมีอะไรบ้าง ก็ไปเขียนในคำวินิจฉัยก็ได้ แต่อันนี้เราอยู่ในสภาพที่ตัวหน่วยงานผู้ใช้กฎหมายไม่ได้ยึดมาตรฐานสากล ถ้าเราต้องทำให้มีมาตรฐานสากล คุณก็ต้องเขียนไปในกฎหมาย อย่ารอคำวินิจฉัย การยุบพรรคต้องมีเกณฑ์อะไรบ้าง ต้องเป็นการกระทำของพรรค มีการตัดสินวินิจฉัยยังไง”

เข็มทองเสนอว่าควรใช้มาตรการอื่นแทนการยุบพรรคดังที่กล่าวไปข้างต้น เพราะเป็นมาตรการที่ไม่เป็นผลดีต่อระบอบประชาธิปไตย

“ในช่วงหลังๆ ในทางวิชาการก็ตั้งคำถามถึงประสิทธิภาพของมัน เพราะยุบพรรคได้ แต่ยุบความคิดคนไม่ได้ ยุบไปเขาก็ตั้งใหม่ ต่อให้ห้ามตั้ง เขาก็พูดกันทั่วไป สำหรับผมการยุบพรรคออกจะเป็นวิธีการที่ล้าสมัยสำหรับประชาธิปไตยในปัจจุบันแล้วด้วยซ้ำ แนวคิดอันตรายต่างๆ ที่ซ่อนรูปมากับพรรคการเมือง มันไม่ได้แก้ไขได้ด้วยการยุบพรรคแล้ว เพราะส่วนใหญ่ก็ไม่ได้อยากจะล้มระบอบแล้ว อยากอยู่ในระบอบ แต่อยู่แบบไม่ค่อยเสรีหรืออำนาจนิยม แบบแอบอิง ซึ่งเป็นปัญหาที่แก้ไขยากกว่า”