ก่อนสิ้นปี 2567 ไม่กี่วัน คณะกรรมการกฤษฎีกามีคำวินิจฉัยออกมาว่ากิตติรัตน์ ณ ระนอง แคนดิเดตประธานคณะกรรมการ (บอร์ด) ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) มีปัญหาเรื่องคุณสมบัติ เนื่องที่มาของการเข้าสู่ตำแหน่งยังคงมีความสัมพันธ์ทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นเรื่องที่เคยได้รับการแต่งตั้งและปฏิบัติหน้าที่เป็นรองประธานคณะกรรมการด้านเศรษฐกิจของพรรคเพื่อไทย และยังไปลงพื้นที่ปฏิบัติภารกิจที่เกี่ยวข้องกับพรรคการเมือง ต่อมานายกรัฐมนตรียังมีคำสั่งตั้งให้เข้าเป็นประธานที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรีอีกด้วย รวมถึงมีคำสั่งนายกฯ ตั้งให้เป็น ประธานกรรมการกํากับการแก้ไขหนี้สินของประชาชนรายย่อยด้วย ซึ่งเป็นนโยบายที่พรรคเพื่อไทยใช้หาเสียงและยังเป็นนโยบายที่รัฐบาลแถลงต่อรัฐสภา กฤษฎีกาจึงถือเป็นการเข้ามาควบคุมบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปตามนโยบาย

เมื่อมีคำวินิจฉัยของกฤษฎีกาออกมา สังคมก็เริ่มเช็คชื่อย้อนหลังว่า แล้วที่ผ่านมาตำแหน่งระดับบริหารของ ธปท.เองไม่เคยมีผู้บริหารที่เกี่ยวพันกับการเมืองจริงหรือไม่ เพราะ ‘เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ’ ผู้ว่าธปท.คนปัจจุบันก็เคยนั่งตำแหน่ง ‘ที่ปรึกษาของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอช’ สมัยที่ยังเป็นนายกรัฐมนตรีมาก่อน จนถูกตั้งคำถามว่าถ้าใช้มาตรฐานเดียวกันกับกฤษฎีกาก็ต้องหลุดจากตำแหน่งเช่นเดียวกันหรือไม่

อย่างไรก็ตาม ประเด็นถกเถียงที่ตกค้างมาตั้งแต่ชื่อของกิตติรัตน์ปรากฏเข้ามาเป็นแคนดิเดตชิงตำแหน่งประธานบอร์ด ธปท.ก็คือ ธปท.ต้องมีความเป็นอิสระแค่ไหนจาก ‘นักการเมือง’ หรือ ‘รัฐบาล’ ทั้งในเชิงหลักการและในทางกฎหมายตาม พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ.2551 หรือที่เรียกกันว่ากฎหมาย ธปท.กำหนดเอาไว้  (กฎหมายดังกล่าวออกมาหลังรัฐประหาร 2549 ในยุคสภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือ สนช.)

ประเด็นเรื่องอิสระของธนาคารเกิดขึ้นมานานพอควร นับเฉพาะปัจจุบัน ตั้งแต่รัฐบาลเศรษฐาฯ ก็มีเรื่องผู้ว่าฯ ธปท. ไม่เข้าประชุมเรื่องเงินดิจิทัล หรือ เศรษฐาขอให้ ผู้ว่าฯ ธปท.คิดถึงความเดือดร้อนประชาชนบ้าง มาจนถึงนายกฯ แพทองธารที่พูดแรงถึงกับบอกว่า ธปท.เป็นอุปสรรคฟื้นเศรษฐกิจเพราะ ธปท.ไม่ยอมลดอัตราดอกเบี้ย

รัฐบาลที่รับเผือกร้อนต้องดันให้เศรษฐกิจประเทศเติบโตตามสัญญาประชาคมที่ให้ไว้ตอนหาเสียง กับธนาคารกลางอย่าง ธปท. ที่ภารกิจหลักคือต้องรักษาเสถียรภาพทางการเงิน ดูจะมีแนวทางดำเนินนโยบายสวนทางกันเป็นระยะ โดยความขัดแย้งยุครัฐบาลเพื่อไทยก็ไม่ได้เกิดเป็นครั้งแรกและน่าจะไม่ใช่ครั้งสุดท้าย คำถามคือ ความสัมพันธ์แบบพ่อแง่แม่งอนนี้จริงๆ แล้วมีที่มาอย่างไรและจะประสานกันได้อย่างไร

อิสระของ ธปท.คืออะไร ทำไมต้องมี

แม้ธนาคารแห่งประเทศไทย หรือ ธปท.ตั้งขึ้นมาตั้งแต่พ.ศ. 2485 แล้ว แต่ ผศ.ดร.พงศ์ศักดิ์ เหลืองอร่าม ผู้ช่วยศาสตราจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยอธิบายว่า ประเด็นเรื่องความเป็นอิสระของธนาคารกลางทั่วโลกเพิ่งเริ่มขึ้นในช่วงทศวรรษ 1970 (ทศวรรษ 2510)  หลังวิกฤติราคาน้ำมันทำให้ราคาสินค้าสูงจนมีปัญหาเงินเฟ้อสูง กระทั่งธนาคารกลางต่างๆ ต้องเริ่มดำเนินนโยบายการเงินให้เป็นอิสระจากการแทรกแซงทางการเมืองมากขึ้นในช่วงทศวรรษ 1980

พงศ์ศักดิ์ เหลืองอร่าม ภาพจาก คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ทำให้เกิดแนวคิดว่าธนาคารกลางจะต้องมีความเป็นอิสระในทางกฎหมาย (legal independence) จึงเกิดการปฏิรูปธนาคารกลางในภาพรวมขึ้นในช่วงทศวรรษ 1990 ให้มีกฎหมายออกมาแยกโครงสร้างของธนาคารกลางในการดำเนินนโยบายการเงินออกมาจากนโยบายการคลังของรัฐบาล และธนาคารกลางยังมีหน้าที่จะต้องรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจไว้

ในกรณีของไทย พงศ์ศักดิ์บอกว่าเริ่มมีการพูดถึงความเป็นอิสระของ ธปท. หลังจากเกิดวิกฤติต้มยำกุ้งเมื่อปี 2540 ไปแล้ว เพราะจากวิกฤติครั้งนั้นทำให้ ธปท.เองสูญเสียความน่าเชื่อถือ และยังถูกมองว่าเป็นคนทำให้เกิดวิกฤติด้วยจนต้องปฏิรูปตัวองค์กรทั้ง 2 ด้านคือ การกำหนดเป้าหมายนโยบายการเงินด้วยการใช้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้ออย่างทุกวันนี้ตามคำแนะนำของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ตั้งแต่ปี 2543 ซึ่งเป็นกรอบเป้าหมายที่สามารถเข้าใจได้ง่ายและถูกตรวจสอบได้ง่าย นอกจากนั้นยังปรับการบริหารองค์กรในการตัดสินใจดำเนินนโยบายต่างๆ จากเดิมที่เป็นผู้ว่าฯ ธปท. เพียงคนเดียวมาใช้รูปแบบคณะกรรมการนโยบายการเงินแทน ที่สุดท้ายกฎหมายถูกแก้ไขและผ่านออกมาในช่วงสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เป็น พ.ร.บ. ธปท.พ.ศ.2551 ซึ่งพงศ์ศักดิ์มองว่า ทำให้ ธปท.มีความเป็นอิสระมากพอสมควรถ้าเทียบกันในระหว่างประเทศ

พงศ์ศักดิ์กล่าวว่าสำหรับตัวชี้วัดความเป็นอิสระมาจากสองส่วน คือ ในทางกฎหมายหรือนิตินัย (de jure) และในทางพฤตินัย (de facto)

ส่วนแรกความเป็นอิสระในทางนิตินัย มีทั้งในส่วนที่เป็นเชิงสถาบันคือกระบวนการตัดสินใจเป็นอิสระจากการแทรกแซง ในกรณีของไทยก็คือมีคณะกรรมชุดย่อยต่างๆ มีกลไกแต่งตั้งถอดถอนผู้ว่าฯ ธปท. และความเป็นอิสระในการดำเนินนโยบายทางการเงินตาม พ.ร.บ.ธปท. 2551

ส่วนความเป็นอิสระในทางพฤตินัย อาจวัดได้จากการอยู่ในวาระของผู้ว่าฯ ธปท.ครบเทอมหรือไม่ ในอดีตนับตั้งแต่ ธปท.ถูกตั้งขึ้นมาในปี 2485 เวลาผู้ว่า ธปท. เกิดความขัดแย้งกับฝั่งรัฐบาลก็อาจถูกปลดลงจากตำแหน่งได้ หรือเป็นผู้ว่า ธปท.เองที่ประกาศว่าจะลาออกเพื่อประท้วงรัฐบาล เช่น ผู้ว่า ธปท.ยุคป๋วย อึ๊งภากรณ์ ที่ได้รับความเชื่อถือมากด้านความซื่อสัตย์สุจริต ต่อรองฝ่ายการเมืองด้วยประกาศลาออกเมื่อถูกรัฐบาลแทรกแซง ทำให้สามารถอยู่ในตำแหน่งได้นานถึง 12 ปี นานเพียงพอที่จะวางหลักการทำงานของ ธปท.และทำให้อายุในวาระของ ผู้ว่าหลังจากนั้นเพิ่มขึ้นเฉลี่ยเป็น 4 ปี

“ในทางพฤตินัย ในช่วงแรกๆ เรา(ธปท.) ไม่มีเลย ทั้งอิสรภาพทางกฎหมายและทางพฤตินัย ก็จะเห็นได้จากภาพที่ระยะเวลา(ดำรงตำแหน่งผู้ว่าฯ) มันสั้น” พงศ์ศักดิ์กล่าว

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าธนาคารกลางจะมีอิสระในทางกฎหมายแต่ก็ไม่ได้หมายความว่าจะมีอิสระในทางพฤตินัยสูงไปด้วย ในงานศึกษาธนาคารกลางในประเทศต่างในงาน Governor appointments and central bank independence มีการจัดอันดับ Government appointment index พบว่านับตั้งแต่ปี 2533 เป็นต้นมาแม้จะพบว่าธนาคารในประเทศต่างๆ มีอิสระในทางกฎหมายมากขึ้นแต่ก็มีความเป็นอิสระในทางพฤตินัยต่ำเพราะว่าการแต่งตั้งหรือถอดถอนผู้ว่าธนาคารกลางเกิดจากแรงจูงใจทางการเมืองอยู่

พงศ์ศักดิ์ยกกรณีตัวอย่างธนาคารกลางตุรกีที่มีกฎหมายออกมารองรับเพื่อให้ธนาคารกลางมีอิสระ แต่ในสถานการณ์จริงที่เกิดขึ้น ผู้ว่าธนาคารกลางตุรกีถูกปลดไปแล้ว 5 คนในเวลาเพียง 5 ปี

พงศักดิ์ เสริมว่า มีงานวิจัยที่ศึกษาเรื่องความเป็นอิสระของธนาคารกลางหลายชิ้นพบว่า ธนาคารกลางจะเป็นอิสระไม่ได้นานถ้าประชาชนไม่เข้าใจว่ากำลังทำนโยบายแบบใดอยู่ อาจเป็นเพราะธนาคารกลางเองเป็นฝ่ายที่ไม่สื่อสารว่าสิ่งที่ทำอยู่เป็นประโยชน์อย่างไรกับประชาชน หรือฝั่งประชาชนไม่เข้าใจธนาคารกลางทำให้นักการเมืองอาจจับขึ้นมาเป็นประเด็น

ดังนั้น ธนาคารกลางเองก็ต้องมีความรับผิดชอบเช่นเดียวกัน ไม่เช่นนั้นก็จะไม่สามารถอ้างถึงการมีอิสระได้ เรื่องความรับผิดชอบจึงเป็นธรรมาภิบาลข้อหนึ่งของธนาคารกลาง เพราะฉะนั้นสิ่งที่ ธปท.ต้องทำให้มากคือ สื่อสารให้คนรู้ว่ากำลังทำอะไรอยู่บ้างกับนโยบายการเงินและการกำกับสถาบันการเงิน แต่พงศ์ศักดิ์เห็นว่า ธปท.ยังสื่อสารน้อยเกินไป ทำให้คนยังตั้งคำถามถึงการกำกับสถาบันการเงินอย่างธนาคารพาณิชย์

ธนาคารกลางทะเลาะกับรัฐบาลเป็นเรื่องปกติ

กิตติ ลิ่มสกุล อดีตรองหัวหน้าพรรคเพื่อไทย ซึ่งปัจจุบันก็ยังดูงานด้านเศรษฐกิจให้พรรคโดยเป็นที่ปรึกษาคณะกรรมการกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ มองว่านโยบายทางเศรษฐกิจมหภาคมี 2 ด้าน คือนโยบายด้านการเงินและเสถียรภาพทางการเงินที่ดูแลโดยธนาคารกลาง กับนโยบายด้านการคลังที่อยู่กับกระทรวงการคลังซึ่งมีเป้าหมาย 3 ด้านคือ การเติบโตทางเศรษฐกิจ เศรษฐกิจมีเสถียรภาพ และสามารถจัดสรรทรัพยากรหรือการกระจายรายได้ให้เท่าเทียมกันมากขึ้น

กิตติ ลิ่มสกุล ภาพจาก วิกิพีเดีย โดย Theobjective2

กิตติกล่าวว่า อย่างไรก็ตาม เป้าหมายเหล่านี้มีทั้งเป้าหมายระยะสั้นและยาว และเป้าหมายด้านเสถียรภาพกับการเติบโตทางเศรษฐกิจหลายครั้งก็ขัดแย้งกันเอง เมื่อนโยบายการคลังต้องรุกไปข้างหน้าเพื่อให้เศรษฐกิจเติบโต ทางด้านนโยบายการเงินก็ต้องรักษาเสถียรภาพไว้เพื่อไม่ให้เงินเฟ้อมากเกินไป เช่น เมื่อเกิดการอัดฉีดเงินเข้าไปในระบบ แต่อุตสาหกรรมไม่เกิดการผลิต ปริมาณเงินมีมากกว่าสินค้าก็จะเกิดภาวะเงินเฟ้อซึ่งจะส่งผลให้เกิดปัญหาเสถียรภาพทางการเงิน ธนาคารกลางก็มีหน้าที่ต้องดูแลไม่ให้เสียเสถียรภาพ

กิตติมองว่า ความไม่ลงรอยกันระหว่างรัฐบาลที่สัญญากับประชาชนว่าจะต้องทำให้เศรษฐกิจโต คนมีงานทำ กับ ธนาคารกลางที่ต้องคอยถามว่าจะสามารถเก็บภาษีได้พอกับการลงทุนหรือไม่ จึงเป็นเรื่องปกติที่เกิดขึ้นทุกที่ในโลก

‘ดอกเบี้ย’ สะท้อนสมดุลการทำงานระหว่าง ธปท.-รัฐบาล

ดีเบตสำคัญหนึ่งในรอบปีที่ผ่านมาจนถึงตอนนี้ก็คือ อัตราดอกเบี้ยนโยบายสูงเกินไปและเงินเฟ้อต่ำเกินไป และผู้ที่มีบทบาทสำคัญในการปรับลดหรือเพิ่มอัตราดอกเบี้ยก็คือ ธปท. นั่นเอง

กิตติมองว่าการพัฒนาทางเศรษฐกิจดอกเบี้ยก็เป็นส่วนสำคัญที่ทำให้เกิดการกระตุ้นการผลิตและพัฒนาการผลิตด้วย เพราะส่งผลต่อการนำเข้าเครื่องจักรเข้ามาเพื่อใช้พัฒนาการผลิต รวมถึงการพัฒนาทักษะแรงงานเพื่อรองกับการผลิตสินค้าเข้าสู่ตลาด

เขามองว่าดอกเบี้ยเป็นเหมือนตัวนำจูงใจให้ผู้ประกอบการอยากผลิตสินค้ามากขึ้น มีความหวังว่าสถานะทางการเงินของธุรกิจดีขึ้น คำนวณแล้วเห็นว่าสามารถจ่ายดอกเบี้ยไหวก็เกิดการกู้จากธนาคาร ถ้าธนาคารเห็นว่าโครงการไม่มีความเสี่ยงก็ปล่อยสินเชื่อ มองเห็นความคุ้มค่าที่จะนำเข้าเครื่องจักรเข้ามาพัฒนาการผลิตและเพิ่มทักษะแรงงานเพื่อลดการใช้แรงงานเข้มข้นและลดต้นทุนการผลิตได้

อย่างไรก็ตาม กิตติก็เห็นว่าการลดดอกเบี้ยนโยบายครั้งล่าสุด แม้จะลงมาเหลือ 2.25% แล้ว แต่ในความเป็นจริงในตลาดเงินดอกเบี้ยเงินกู้อยู่ที่ราว 4% ขึ้นกับผู้ที่ต้องการเงินกู้กับธนาคาร ถ้าธนาคารเห็นว่าผู้กู้ชั้นดีก็อาจจะได้ดอกเบี้ย 4-5% ถ้าผู้กู้มีความเสี่ยงสูงก็อาจจะอยู่ที่ 6%

ดังนั้นกิตติจึงเห็นว่า ดอกเบี้ยเป็นเครื่องมือทางนโยบายแบบหนึ่งเช่นเดียวกับอัตราภาษี หรือค่าใช้จ่ายรัฐบาลซึ่งเป็นตัวแปรเชิงนโยบายเป็นตัวชี้นำ

ด้านพงศ์ศักดิ์ มองในอีกด้านว่า การตัดสินใจทางนโยบายการเงินจะดูแค่ GDP กับเงินเฟ้อไม่ได้ แค่เห็นว่าเงินเฟ้อต่ำ เศรษฐกิจโตต่ำแล้วเลือกนโยบายลดดอกเบี้ยไม่ได้ ยังต้องดูว่าเบื้องหลังของตัวเลข GDP หรือเงินเฟ้อว่าคืออะไรด้วย อีกทั้งการลดดอกเบี้ยเมื่อลดไปแล้วจะไปกระตุ้นที่ไหน เช่น ถ้าเป็นการบริโภคโต 7 % แต่เป็นการบริโภคเกินตัวภายใต้สถานการณ์ที่หนี้ครัวเรือนสูงเกินไป หรือเกิดจากการเบิกจ่ายล่าช้าของภาครัฐเองหรือเปล่า หรือการส่งออกของไทยที่จริงๆ แล้วเกิดจากปัญหาสินค้าส่งออกของไทยไม่สามารถแข่งกับตลาดโลกได้

ปัญหาเหล่านี้ไม่ได้เกี่ยวกับแค่เรื่องนโยบายการเงินอย่างเดียวจึงเป็นเรื่องที่รัฐบาลและ ธปท.จะต้องคุยให้เห็นภาพเดียวกัน เพราะถ้าหากการเติบโตทางเศรษฐกิจเกิดขึ้นจากการกระตุ้นเกินศักยภาพทางเศรษฐกิจจริง หลังการกระตุ้นหมดลงแล้วราคาสินค้าที่เพิ่มขึ้นไปตามเงินเฟ้อก็จะไม่ตกกลับลงมาอีก ทำให้ประชาชนไม่มีกำลังซื้อมากพอ

ธนาคารกลางเป็นอิสระเกินไป?

อย่างไรก็ตาม อีกประเด็นหนึ่งในการถกเถียงก็คือ ธนาคารกลางหรือ ธปท.เป็นอิสระมากเกินไปหรือเปล่า เมื่อหลายครั้งการดำเนินนโยบายการเงินอาจจะสวนทางกับรัฐบาล

พงศ์ศักดิ์อธิบายประเด็นนี้ว่า กฎหมายเรื่องนี้ตั้งแต่ปี 2551 มีเขียนกำหนดไว้ว่าการดำเนินการตามภารกิจของ ธปท.จะต้องคำนึงถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นกับเสถียรภาพการเงินในทุกมิติ  เช่นการแจกเงินที่อาจทำให้หนี้สาธารณะสูงขึ้น หรือการกระตุ้นเศรษฐกิจที่อาจทำให้เกิดภาวะเงินเฟ้อ ซึ่งเรื่องเหล่านี้แม้ไม่ได้เขียนในกฎหมายก็เป็นเรื่องที่ ธปท.ต้องคำนึงอยู่แล้ว

พงศ์ศักดิ์มองว่า การบอกว่าธนาคารกลางเป็นอิสระเกินไป หรือเป็นเพียงพวกที่อยู่บนหอคอยงาช้างไม่เข้าใจประชาชน หรือเป็นตัวขัดขวางการเติบโตทางเศรษฐกิจ เป็น ‘การกล่าวหาในทางการเมือง’ ของ ‘ผู้นำประชานิยม’ ที่ต้องการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจที่หวังผลระยะสั้น ไม่ได้สนใจเรื่องเสถียรภาพเท่าไร เป็นข้อกล่าวหาที่อันตรายมากเพราะจะทำให้ธนาคารซึ่งมีสถาบันที่ดูแลเรื่องการเงินของประเทศถูกแยกออกจากประชาชน และทำให้ประชาชนสูญเสียความเชื่อมั่นต่อธนาคารกลาง ซึ่งจะทำให้การดำรงเสถียรภาพการเงินในประเทศทำได้ยากไปด้วย

ส่วนกิตติ มองว่าการเป็นอิสระของ ธปท.และการมองเรื่องเสถียรภาพเป็นเรื่องสำคัญในลักษณะที่เป็นอนุรักษนิยมก็เป็นเรื่องถูกแล้ว แต่ว่าในสภาพที่เป็นองค์กรก็ควรจะมีเสียงแบบอื่นเข้าไปบ้าง และการดำเนินนโยบายการเงินอย่างการปรับดอกเบี้ยก็ควรจะมีโมเดลเป็นของตัวเอง ไม่ใช่การเดินตามสหรัฐอเมริกาเท่านั้น เพราะความเสี่ยงต่างๆ มีอยู่มาก ไทยจึงไม่ควรไปอิงจากประเทศเดียวเท่านั้น แต่ควรดูสภาพเศรษฐกิจภายในประเทศด้วยว่าผู้ประกอบการหรือประชาชนที่กำลังเผชิญกับปัญหาหนี้สินครัวเรือนอย่างบ้านหรือยานพาหนะก็เป็นเรื่องที่ ธปท.ต้องนำมาประมวลด้วย

ชำแหละบอร์ดต่างๆ ผู้กำหนดทิศทางการเงิน

ในกรณีของไทย ตาม พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย 2551 กำหนดโครงสร้างการบริหารงานองค์กรและการวางแผนนโยบายด้านต่างๆ ทั้งด้านการเงิน กำกับดูแลธนาคารพาณิชย์และระบบการชำระเงินออกมาเป็นคณะกรรมการ 4 ชุด คือ

1. คณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย หรือ บอร์ด ธปท. ดูแลงานบริหารองค์กร และมีหน้าที่กำหนดข้อบังคับของการเสนอชื่อ พิจารณา และการคัดเลือกผู้ทรงคุณวุฒิเป็นกรรมการในอีก 3 บอร์ดที่เหลือคือ กนง. กนส. และ กรช.
2. คณะกรรมการนโยบายการเงิน หรือ กนง. เป็นคณะกรรมการที่มีบทบาทมากในการพิจารณานโยบายการเงินของประเทศ มีหน้าที่กำหนดเป้าหมายของนโยบาย บริหารจัดการอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราภายใต้ระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรา และออกมาตรการที่จำเป็นเพื่อรักษาเสถียรภาพ โดยมีการกำหนดกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อไว้ที่ 1-3% และการทำงานให้ได้ตามเป้ากรอบเงินเฟ้อนี้ยังเกี่ยวข้องกับการกำหนดอัตราดอกเบี้ยนโยบายที่กลายเป็นประเด็นถกเถียงระหว่างรัฐบาลกับ ธปท.ในช่วงที่ผ่านมา
3. คณะกรรมการนโนบายสถาบันการเงิน หรือ กนส. มีบทบาทสำคัญในการตรวจสอบและกำหนดนโยบายเกี่ยวกับสถาบันการเงินต่างๆ ทั้งธนาคารพาณิชย์ สหกรณ์ กองทุนรวม บริษัทประกันภัย บริษัทบริหารสินทรัพย์หรือบริษัทหลักทรัพย์ รวมถึงนโยบายการเปิดและปิดสาขาของสถาบันการเงินต่างๆ ด้วย นอกจากนั้น ธปท.ยังต้องกำหนดอัตราส่วนทางการเงินต่างๆ ที่สถาบันการเงินต้องปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยธุรกิจสถาบันการเงิน แต่ก็เป็นส่วนงานของ ธปท.ที่ถูกมองว่าไม่ได้มีบทบาทในการกำกับดูแลธนาคารพาณฺชย์อย่างที่ควรจะเป็น เช่น เรื่องช่องว่างระหว่างดอกเบี้ยเงินกู้เงินฝาก
4. คณะกรรมการระบบการชำระเงิน หรือ กรช. มีหน้าที่ติดตามนโยบายระบบการชำระเงินที่ ธปท.กำกับดูแลและระบบหักบัญชีระหว่างสถาบันการเงิน เพื่อให้เกิดความปลอดภัยและดำเนินงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ในการตั้งบุคคลเข้ารับตำแหน่งต่างๆ ใน ธปท. ประเด็นคุณสมบัติของผู้ว่าและกรรมการในบอร์ดต่างๆ หลายข้อเป็นคุณสมบัติทั่วๆ ไปที่เห็นได้ในตำแหน่งข้าราชการหรือนักการเมือง เช่น ไม่เป็นบุคคลล้มละลาย ไม่เคยต้องโทษจำคุกในคดีที่มีคำพิพากษาถึงที่สุด และต้องมีสัญชาติไทย เป็นต้น แต่มีคุณสมบัติที่จำเพาะเจาะจงคือ ต้องไม่ดำรงตำแหน่งทางการเมือง หรือเป็นหรือเคยเป็นเจ้าหน้าที่ในพรรคการเมือง ยกเว้นว่าจะพ้นตำแหน่งมาแล้วอย่างน้อย 1 ปี และต้องไม่เคยเป็นกรรมการหรือมีตำแหน่งในสถาบันการเงินหรือนิติบุคคลที่มีกฎหมายเฉพาะจัดตั้งขึ้น ยกเว้นจะเป็นการดำรงตำแหน่งเนื่องจากมีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะ และต้องไม่เป็นกรรมการหรือผู้บริหารหรือผู้มีอำนาจมีส่วนได้เสียอย่างมีนัยสำคัญ

ผู้ว่า ธปท.

ผู้ว่า ธปท.ที่ดำรงตำแหน่งวาระละ 5 ปีได้ 2 วาระนี้ ถูกคัดเลือกมาตามกระบวนการที่เหมือนการคัดเลือก บอร์ด ธปท.ใช้คณะกรรมการสรรหาแบบเดียวกัน คือ ให้ รมว.คลังตั้งคณะกรรมการสรรหาขึ้นมา 7 คน โดยเลือกจากอดีต แล้วให้คณะกรรมการสรรหาเสนอชื่อคนที่จะเป็นผู้ว่า ธปท.แก่ ครม.พิจารณาก่อนคนเก่าครบวาระอย่างน้อย 90 วัน

บอร์ด ธปท.

บอร์ด ธปท. ปัจจุบันมีอยู่ 12 คน จะมีกรรมการส่วนที่สรรหามากับส่วนที่มาตามตำแหน่ง โดยส่วนที่มาตามตำแหน่งได้แก่

1. ผู้ว่า ธปท. เป็นรองประธานบอร์ดตามตำแหน่ง
2. รองผู้ว่า ธปท. 3 คน
3. เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
4. ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง

ส่วนที่มาจากการสรรหาโดยคณะกรรมการคัดเลือกมี 6 คนคือ ประธานบอร์ด และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิอีก 5 คน

ส่วนการสรรหาประธานและกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิให้ รมว.คลังเป็นคนลงนามแต่งตั้ง ตามกฎหมายจะให้ รมว.คลังตั้งคณะกรรมการสรรหาขึ้นมา 7 คน โดยล็อคไว้แล้วว่าต้องเลือกจากคนที่ ‘เคย’ อยู่ในตำแหน่งเหล่านี้ (ตาม พ.ร.บ.ธปท. ฉบับที่ 5 พ.ศ.2559)

1. อดีตปลัดกระทรวงการคลัง
2. อดีตปลัดกระทรวงพาณิชย์
3. อดีตปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม
4. อดีตผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ
5. อดีตเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา
6. อดีตเลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
7. อดีตผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง
8. อดีตผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย
9. อดีตเลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์
10. อดีตเลขาธิการคณะกรรมการกำกับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย

คุณสมบัติสำคัญของคณะกรรมการสรรหาคือ ต้องไม่เป็นข้าราชการประจำมไม่เป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและไม่มีผลประโยชน์หรือส่วนได้เสียที่ขัดต่อการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย

สำหรับบอร์ดย่อยอีก 3 บอร์ดจะมีจำนวนคณะกรรมการแตกต่างกันไป แต่ที่เหมือนกันคือจะมีกรรมการโดยตำแหน่งที่เป็นคนในของ ธปท.เองคือ ผู้ว่าฯ ธปท.เป็นประธาน รองผู้ว่า ธปท. 1 คนเป็นเป็นรองประธานและรองผู้ว่าอีก 1 คน เป็นกรรมการ ส่วนคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่เหลือบอร์ด ธปท.ชุดใหญ่จะเป็นผู้สรรหามา

รมว.คลังสั่งซ้ายหันขวาหันไม่ได้ 

พงศ์ศักดิ์อธิบายว่าในกฎหมายไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์ว่า รมว.คลังจะต้องเลือกคณะกรรมการสรรหามาจากตำแหน่งเหล่านี้อย่างไร จึงเป็นดุลพินิจของ รมว.คลังเท่านั้น แม้ในทางปฏิบัติ รมว.คลังก็คงเลือกจากคนที่ตัวเองคุ้นเคยแน่นอน แต่ รมว.คลังจะเจอกับข้อจำกัดการใช้ดุลพินิจไว้จากการต้องเลือกคนที่เคยดำรงตำแหน่งใน 10 ตำแหน่งนี้เท่านั้น ทำให้ รมว.คลังไม่สามารถสั่งได้ทุกคนตามที่ตนเองต้องการ นอกจากนั้นคณะกรรมการสรรหาจะต้องตั้งใหม่ทุกครั้งที่มีการคัดเลือก ประธานคณะกรรมการและกรรมการ ธปท. และผู้ว่าฯ หลังจากตำแหน่งเหล่านี้หมดวาระ ทำให้คณะกรรมการสรรหาไม่ได้เป็นชุดเดียวกันตลอด จึงทำให้ ธปท.เองยังคงมีความเป็นอิสระอยู่

“รมว.คลังมีพาวเวอร์อยู่ แต่ถูกจำกัดลง ไม่สามารถสั่งซ้ายหันขวาหัน อย่างที่เห็น มี 4 คนเห็นด้วย 3 คนไม่เห็นด้วย มันก็ไม่ได้เป็นทางเดียวกันทั้งหมด” พงศ์ศักดิ์กล่าวถึงกรณีคณะกรรมการสรรหาลงมติเลือกกิตติรัตน์ ณ ระนองเป็นประธานบอร์ดครั้งที่เพิ่งผ่านมา

ช่องโหว่โครงสร้างบอร์ดต่างๆ ที่ไม่ได้แยกกันจริง

กิตติมองเรื่องการแบ่งโครงสร้างของคณะกรรมการชุดต่างๆ ของ ธปท.ตามกฎหมายที่มีอยู่ว่า ยังไม่ได้แยกขาดจากกันจริงๆ เพราะการไขว้กันของกรรมการที่อยู่ในโครงสร้างกรรมการด้านนโยบายทั้ง 3 ชุด ปัญหาสำคัญอยู่ที่ กนง.และกนส. ที่เขาเห็นว่าเป็นไปได้ยากที่จะไม่เกิดการแชร์ข้อมูลระหว่างกัน ระหว่างฝั่งนโยบายการเงินกับฝั่งกำกับดูแลธุรกิจธนาคารพาณิชย์ เมื่อฝ่ายนโยบายกำลังจะมีแผนอะไรออกมา

กิตติเห็นว่า อย่างน้อยในทางกฎหมายก็ควรจะทำให้คณะกรรมการแต่ละชุดแยกออกจากกันให้เด็ดขาด เปรียบเสมือนมีกำแพงกั้นไว้ แม้ว่าถึงที่สุดแล้วต่อให้กรรมการแยกกันคนละชุดก็อาจจะยังเกิดปัญหานี้ได้ในทางปฏิบัติอยู่ดีก็ตาม แต่ในต่างประเทศคณะกรรมการที่ดูแลด้านนโยบายการเงินกับฝ่ายกำกับดูแลธนาคารจะแยกจากกันชัดเจน แม้ว่าจะอยู่ภายใต้การกำกับของธนาคารกลาง อย่างเช่นในเกาหลีใต้ ที่คณะกรรมการทั้งสองชุดจะไม่มีตัวบุคคลร่วมกันอยู่เลย

นอกจากนั้นในความเห็นของกิตติ บทบาทการกำกับดูแลธนาคารพาณิชย์ของ ธปท.เองก็ยังน้อยและควรจะมีอิสระทำงานได้เหมือนสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) ในการกำกับดูแลธนาคารพาณิชย์เพื่อทำให้การกำกับดูแลภาคธุรกิจแยกจากฝ่ายวางนโยบายการเงิน

จี้ ธปท.ทำหน้าที่กำกับธนาคารพาณิชย์

กิตติมองว่าประเด็นนโยบายการเงินของ ธปท.ไม่ได้มีปัญหานัก แต่ ธปท.จะต้องมีบทบาทในการกำกับดูแลสถาบันการเงินมากกว่านี้ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องช่องว่างความต่างของดอกเบี้ยเงินกู้เงินฝากที่ตอนนี้ห่างกัน 4-5% นี้แคบลงบ้างเพราะสถานการณ์ที่เป็นอยู่นี้ สุดท้ายจะทำให้คนที่ต้องการออมเงินออกไปทำการเงินนอกระบบกันหมด จนสุดท้ายรัฐบาลก็ต้องมาเปิดให้สามารถตั้งธุรกิจการเงินที่เป็น Non-Bank อย่างเงินติดล้อเพื่อมาจัดการตรงนี้ แต่ก็ขาดระบบประกันความเสี่ยงเพราะถ้าจะมีการกู้ต้องมีการประกันความเสี่ยงจาก Third Party ด้วยเพื่อเข้ามาช่วยรับความเสี่ยง และหนี้ครัวเรือนที่เป็นปัญหาอยู่ตอนนี้เป็นกลุ่มประชาชนที่กำลังผ่อนบ้านหรือกำลังผ่อนยานพาหนะที่ใช้ในการประกอบอาชีพแต่กำลังจะถูกยึด

แล้วใครจะเป็นคนตรวจสอบธนาคารกลาง

พงศ์ศักดิ์กล่าวว่า ถ้าไม่นับกรณีมีการทุจริตที่มีบทลงโทษตามกฎหมายอยู่แล้ว ในตัวกฎหมายเองก็กำหนดไว้ว่ากรณี ธปท.ดำเนินนโยบายผิดพลาด ทำให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรง ประธานบอร์ดสามารถประเมินผลงานของผู้ว่า และปลดผู้ว่า ได้ และยังรวมไปถึงคณะกรรมการด้วย จึงไม่ใช่แค่การรับผิดชอบในระดับบุคคลใดบุคคลหนึ่งแต่เป็นทั้งคณะกรรมการที่จะต้องรับผิดชอบ

อย่างไรก็ตาม นับตั้งแต่ พ.ร.บ.ธปท. 2551 ออกมาและเริ่มใช้นโยบายกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อก็ยังไม่เคยเกิดวิกฤติทางเศรษฐกิจในไทย ดังเช่นความผิดพลาดที่เกิดตอนวิกฤติต้มยำกุ้งปี 2540 อย่างไรก็ดี เวลานั้นก็มีการฟ้องดำเนินคดีกับผู้ว่ายุคนั้น ดังนั้นจะเห็นว่ามันยังคงมีกระบวนการทางกฎหมาย

นอกจากนี้ในกฎหมายยังให้ ธปท.จะต้องทำแผนการจัดการกับสถาบันการเงินในกรณีเกิดวิกฤติ เช่นขาดสภาพคล่องมีผลกระทบร้ายแรงต่อเสถียรพาพของรระบบการเงิน เสนอไปที่กระทรวงการคลังเพื่อให้รัฐบาลเห็นด้วยกับแผนและดำเนินการตามแผนก่อน และกฎหมายกำหนดชัดเจนว่าให้ ธปท.ต้องรักษาศักยภาพระบบเศรษฐกิจและการเงินและมีอำนาจเสนอแผนให้ รมต.คลังก่อนเสนอให้ ครม.อนุมัติดังนั้น ธปท.จึงไม่สามารถทำได้ด้วยตัวเองเป็นเอกเทศจะต้องเอากระทรวงการคลังเข้ามาเกี่ยวข้องด้วย

พงศ์ศักดิ์เล่าว่าในอดีต พิสิฐ ลี้อาธรรม อดีต สส. ประชาธิปัตย์ เคยเสนอให้ ผู้ว่า ธปท.ต้องมาชี้แจงต่อรัฐสภา เช่นในหลายประเทศอย่างสหรัฐฯ หรืออังกฤษ แต่เวลานั้นทาง ธปท.ก็ไม่เห็นด้วยเพราะในกลไกรัฐสภาก็มีคณะกรรมาธิการด้านเศรษฐกิจที่เรียก ธปท.ไปชี้แจงเป็นประจำอยู่แล้วและ กมธ.ก็มีผู้ที่เชี่ยวชาญเรื่องเศรษฐกิจระดับหนึ่งมาคุยกันแบบปิดทำให้คุยกันได้เต็มที่ ในบางประเทศการใช้กลไกแบบเปิดอาจจะเหมาะ แต่ก็อาจจะไม่เหมาะกับบางประเทศที่อาจเกิดกรณีนำการแถลงของผู้ว่าฯ ไปใช้เป็นประเด็นทางการเมืองอย่างนึกไม่ถึง

เขามองว่าในเชิงหลักการทุกคนเห็นด้วยว่า ธปท.มีอิสระขนาดนี้ก็ต้องสร้างความเข้มแข็งให้กับกลไกความรับผิดชอบขึ้นมาด้วย แต่ในปัจจุบันกลไกความรับผิดชอบของธนาคารกลางเริ่มตรงไปสู่ประชาชนเลยมากกว่า เพราะในเมื่อปัจจุบันมีเทคโนโลยีการสื่อสารดีขึ้นมีโซเชียลมีเดียธนาคารกลางเองก็สามารถสื่อสารตรงหาประชาชนเองได้ การสื่อสารผ่านรัฐสภานั้นเป็นความจำเป็นภายใต้บริบทในอดีต ดังนั้นการให้ ธปท.ต้องชี้แจงต่อรัฐสภาก็ยังมีประเด็นที่ต้องดูทั้งข้อดีข้อเสีย

ส่วนข้อสนอของ กิตติ ต่อการตรวจสอบการทำงานของ ธปท. คือ ถ้า ธปท.กลัวจะถูกมองว่าไม่เป็นอิสระ ก็ให้ ธปท.ต้องไปชี้แจงต่อรัฐสภาเมื่อมีประเด็นที่ต้องถกเถียงเพื่อให้ประชาชนได้รับรู้รับทราบด้วย แต่การไปชี้แจงของ ธปท.ก็ไม่จำเป็นต้องให้มีการลงมติก็ได้ เพราะไม่มีใครผิดใครถูก ต่างฝ่ายต่างก็ต้องเป็นอิสระจากกันอยู่แล้ว

กิตติกล่าวต่อว่า ในส่วนกระบวนการพิจารณาประเด็นก็ให้ทั้งฝ่าย ธปท.และฝั่งรัฐสภาจะทั้ง สส.หรือ สว.กำหนดตัวคนที่จะตั้งประเด็นถามตอบในประเด็นนั้นๆ มา เพราะเห็นว่า สส.ซึ่งเป็นผู้แทนของประชาชนเองก็ต้องส่งผ่านคำถามของประชาชนมาได้ และแต่ละพรรคการเมืองเลือกตัวแทนของตัวเองที่อยู่ในคณะกรรมาธิการที่เกี่ยวข้องมาถาม หรือให้สภาตั้งที่ปรึกษาเฉพาะเรื่องเศรษฐกิจมาเป็นคนถามก็ได้ แต่เมื่อให้ ธปท.มาชี้แจงก็ต้องให้เกียรติด้วย แล้วใน 1 ปี ธปท.เองก็ควรจะต้องไปรายงานการทำงานต่อรัฐสภาทุกไตรมาสด้วย