เมื่อวันที่ 4 มิ.ย 2569 คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จัดโครงการเสวนาวิชาการหัวข้อ “UNCLOS กับทางออกข้อพิพาททางทะเลระหว่างไทยกับกัมพูชา” เพื่อให้ความรู้และมุมมองต่อสาธารณชนในประเด็นกฎหมายระหว่างประเทศที่เกี่ยวกับอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (UNCLOS) และแนวทางการจัดการข้อพิพาททางทะเลระหว่างไทยกับกัมพูชา จากนักวิชาการผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายระหว่างประเทศและกฎหมายทะเล ประกอบด้วย

• ดร. ภัทรพงษ์ แสงไกร อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
• ผศ. ดร. กฤษฎากร ว่องวุฒิกุล อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
• ผศ. ดร. นพร โพธิ์พัฒนชัย จาก School of Law, University of Galway

เจาะลึกกรอบการปักปันเขตแดนทางทะเล

ผศ. ดร.นพร เริ่มต้นอธิบายว่าการที่ต้องปักปันเขตแดนทางทะเลเป็นเพราะเขตแดนทางทะเลสามารถทับซ้อนกันได้จากการประกาศของรัฐ ซึ่งการทับซ้อนกันเกิดได้กับรัฐต่างๆ เช่น รัฐที่มีชายฝั่งประชิดติดกัน อย่างกรณีไทย-กัมพูชา หรือตรงข้ามกัน หรือแม้กระทั่งลักษณะทางภูมิศาสตร์บางประการที่ทำให้เขตแดนทางทะเลของรัฐหนึ่งๆ สามารถขยายออกไปได้กว้างกว่าปกติจนไปทับซ้อนกับที่รัฐอื่นประกาศไว้

ในการกำหนดเขตแดนทางทะเล มีแนวคิดสำคัญที่เกี่ยวข้องคือ 'The land dominates the sea' คือการขยายอำนาจอธิปไตยของรัฐลงไปในทะเล แต่ก่อนอื่นรัฐนั้นต้องมีพื้นที่ชายฝั่งก่อน โดยสรุปคือการปักปันเขตแดนทางทะเลต้องเริ่มจากการพิจารณาพื้นที่ชายฝั่ง แล้วจึงจะสามารถดูต่อไปได้ว่ารัฐจะขยายอาณาเขตทางทะเลไปได้เท่าใด 

กลับมาที่บทบัญญัติใน UNCLOS ซึ่งระบุไว้ในข้อ 15 ว่า ถ้าไม่มีการตกลงเป็นอย่างอื่น ให้รัฐที่มีชายฝั่งประชิดติดกันหรือตรงข้ามกัน ใช้ 'เส้นมัธยะ' ในการแบ่งเขต ซึ่งเป็นเส้นที่ต้องใช้หลักทางเรขาคณิตในการคำนวน

อย่างไรก็ตาม ผศ. ดร.นพร ระบุว่า ในอดีต คำพิพากษาของศาลระหว่างประเทศเรื่องเขตแดนทางทะเลยังมีความไม่สม่ำเสมอในหลักการ ซึ่งสร้างความอึดอัดให้ประชาคมระหว่างประเทศอยู่พอสมควร โดยเฉพาะเมื่อการกำหนดเขตแดนทางทะเลมีผลต่อการใช้อำนาจของรัฐด้วย

จนกระทั่งในคำตัดสินของศาลยุติธรรมระหว่างประเทศกรณีพิพาททะเลดำระหว่างโรมาเนีย และยูเครน ในปี ค.ศ. 2009 (Maritime Delimitation in the Black Sea case) ศาลได้นำแนวทาง 'The three-step approach' มาใช้ และนั่นทำให้แนวทางการตัดสินข้อพิพาททางทะเลเริ่มมีความชัดเจนมากขึ้นนับแต่นั้นมา  

ผศ. ดร.นพร อธิบายแนวทางดังกล่าวว่า ในขั้นแรกศาลจะสร้าง 'เส้นมัธยะชั่วคราว' ขึ้นมาก่อน ลำดับถัดมา ศาลจะพิจารณาข้อเท็จจริงแวดล้อมว่ามีอะไรที่เป็นนัยยะสำคัญที่ควรปรับแต่งเส้นใหม่ ขั้นตอนสุดท้ายศาลจะพิจารณาเส้นที่ถูกปรับแต่งแล้ว เพื่อดูว่ายังมีความไม่ได้สัดส่วนในเส้นดังกล่าวอีกหรือไม่ 

ในการลากเส้นมัธยะนี้ ผศ. ดร.นพร ระบุเพิ่มเติมว่า ไม่ว่าในคดีใดก็จะต้องเริ่มขั้นตอนนี้ก่อนเสมอ รัฐคู่ความทั้ง 2 ฝ่ายจะต้องกำหนดว่าจะใช้จุดไหนตามแนวชายฝั่งของตนเป็นจุดอ้างอิงในการที่จะสร้างเส้นมัธยฐาน ดังนั้นลักษณะของชายฝั่งจะมีอิทธิพลต่อการกำหนดเส้นเขตแดนด้วย ความแตกต่างของวิธีการจะอยู่ที่ลักษณะเฉพาะทางภูมิศาสตร์ตลอดแนวชายฝั่งของรัฐแต่ละรัฐ 

'เกาะ' ก็เป็นส่วนสำคัญที่ส่งผลต่อเขตแดนทางทะเลเช่นกัน หากมีเกาะที่เกี่ยวข้อง ศาลจะพิจารณาก่อนว่าเป็นเกาะตามความหมายของ UNCLOS1982 หรือไม่ เพราะพื้นที่ที่จะเป็นเกาะตามอนุสัญญานี้ต้องเป็นพื้นดินตามธรรมชาติที่โผล่พ้นน้ำในช่วงเวลาที่น้ำขึ้นสูงสุด มีคนอยู่อาศัยและมีกิจกรรมทางเศรษฐกิจ เหตุผลที่ศาลต้องนำมาพิจารณาด้วย เพราะถ้าเป็นเกาะตามความหมายดังกล่าว เกาะนั้นก็จะสามารถมีเขตทางทะเลของตัวเองได้ 

นอกจากนี้ ลักษณะชายฝั่งทั้งหมดที่เกี่ยวเนื่องกัน เหตุผลทางเศรษฐกิจ สิทธิทางประวัติศาสตร์ การกระทำในอดีตของรัฐ ฯลฯ ล้วนแล้วแต่เป็นปัจจัยที่มีอิทธิพลต่อกระบวนการทำงานของศาลในคดีปักปันเขตแดนทางทะเลได้ทั้งสิ้น 

ยกตัวอย่างเช่น ชายฝั่งด้านอ่าวไทยของไทยมีความยาวทั้งหมดกว่า 2,000 กม. นั่นก็จะเป็นปัจจัยที่จะถูกนำมาพิจารณาด้วย นอกจากนี้ เกาะต่างๆ ในอ่าวไทย โดยเฉพาะเกาะกูด สิ่งเหล่านี้จะมีความสำคัญ เมื่อต้องเข้ากระบวนการการประนอม 

การระงับข้อพิพาทและการประนอมภาคบังคับภายใต้ UNCLOS มีหน้าตาแบบไหน ไทยต้องเข้าร่วมหรือไม่ 

อาจารย์ ดร.ภัทรพงษ์ แสงไกร อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เริ่มต้นด้วยการอธิบายธรรมชาติของข้อพิพาททางทะเล ว่าไม่จำเป็นจะต้องระงับเสมอไป อาจจะค้างไว้แบบนั้นก็ได้ ตราบใดที่ยังสามารถควบคุมไว้ได้และมีผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่ยอมรับกันได้ 

ในโลกมีกว่า 400 พื้นที่ ที่มีข้อพิพาททางทะเลเกิดขึ้น และจำนวนมากก็ไม่ได้ระงับไป เพราะพื้นที่ตรงนั้นไม่ได้มีนัยยะทางเศรษฐกิจและความมั่นคง

ดร.ภัทรพงษ์ ระบุว่า ข้อพิพาททางทะเลเป็นเรื่องละเอียดอ่อน หลายประเทศไม่อยากขึ้นศาล UNCLOS จึงให้สิทธิรัฐต่างๆ ตั้งข้อสงวนไม่ยอมรับอำนาจศาลหรืออนุญาโตตุลาการในการชี้ขาดประเด็นใดประเด็นหนึ่งได้ ตามข้อ 298 ซึ่งไทยก็ได้ตั้งข้อสงวนไม่ยอมรับอำนาจศาลและอนุญาโตตุลาการในกรณีการแบ่งเขตแดนทางทะเลไว้แล้ว

แต่ข้อ 298 ใน UNCLOS ยังระบุเพิ่มว่า รัฐมีสิทธิตั้งข้อสงวนได้ภายใต้เงื่อนไขว่ารัฐนั้นต้องยอมรับการเข้าสู่การระงับข้อพิพาทตามตอน 2 ของ ภาคผนวก 5  นั่นคือ การประนอมภาคบังคับ ดร.ภัทรพงษ์ ระบุเพิ่มเติมว่าเงื่อนไขข้อนี้ไม่ได้เรียกร้องให้ต้องมีการเจรจาก่อน 

ตราบใดที่ยังไม่มีการตกลงกัน ก็เข้าข้อนี้ได้หมด ดังนั้น ในเมื่อไทยใช้สิทธิไม่ขึ้นศาล ผลที่ตามมาคือไทยมีหน้าที่จะต้องเข้าร่วมกระบวนการประนอมภาคบังคับ

ในกระบวนการประนอมภาคบังคับ คณะกรรมาธิการจะพยายามดึงให้ทั้งสองฝ่ายมาพูดคุยกัน หน้าที่หลักของคณะกรรมาธิการคือการการอำนวยความสะดวกให้ทั้งสองฝ่ายมาตกลงกัน ไม่ได้มีหน้าที่แก้ปัญหาให้ หากพิจารณาเพิ่มเติมจากกรณีศึกษาออสเตรเลีย-ติมอร์เลสเต หัวใจของกระบวนการนี้คือ การทำให้กระบวนการเป็นไปด้วยความยืดหยุ่นมากที่สุด มีการพูดคุยกับผู้มีส่วนได้เสียจากหลายฝ่าย 

'กัมพูชา' ยื่นหนังสือถึงทั้งไทยและเลขาธิการสหประชาชาติเพื่อเปิดการประนอมภาคบังคับเรียบร้อยแล้ว พร้อมทั้งเสนอชื่อผู้ประนอมฝ่ายกัมพูชา 2 คน ในระหว่างนี้ไทยมีเวลา 21 วัน ในการเสนอชื่อผู้ประนอมฝ่ายไทยจำนวน 2 คน แล้วหลังจากนั้นผู้ประนอมทั้ง 4 คน จะเลือกประธาน 1 คน เพื่อตั้งคณะกรรมาธิการประนอม หลังจากเริ่มปฏิบัติงาน คณะกรรมมาธิการจะใช้เวลา 12 เดือนแล้วออกรายงานพร้อมทั้งข้อเสนอแนะ

แม้รายงานและข้อเสนอแนะจะไม่ผูกพันแบบศาล แต่ทั้งสองฝ่ายต้องนำไปเป็นจุดอ้างอิงในการเจรจากันต่อ แต่หากเจรจาแล้วก็ยังไม่สามารถตกลงกันได้ UNCLOS ระบุว่าให้ทั้งสองฝ่ายนำเรื่องขึ้นศาล แต่ต้องเป็นไปด้วยความยินยอมของทั้งสองฝ่ายที่จะจูงมือกันนำเรื่องขึ้นศาล ไม่สามารถยื่นเพียงฝ่ายเดียวได้ 

ดร.ภัทรพงษ์ กล่าวว่า ปัจจัยในการจัดการและระงับข้อพิพาททางทะเลไม่มีสูตรตายตัว ขึ้นอยู่กับประวัติศาสตร์ของข้อพิพาทในพื้นที่นั้น ๆ แต่อย่างไรก็ตาม เคยมีการถอดบทเรียนจากกรณีข้อพิพาทในพื้นที่ต่าง ๆ ออกมา และพบว่าปัจจัยที่สำคัญที่สุดคือ ‘เจตจำนงทางการเมืองของทั้งสองฝ่าย’

กล่าวเฉพาะเจาะจงคือ ทั้งสองฝ่ายต้องมีความต้องการที่จะระงับข้อพิพาทด้วยการประนีประนอม

โดยมองหาผลลัพธ์ที่ยอมรับได้ร่วมกัน ซึ่งผลลัพธ์ที่ว่าไม่ได้หมายความถึงแค่ระดับรัฐบาลหรือผู้นำของสองประเทศเท่านั้น  แต่ยังต้องรวมถึงผู้มีส่วนได้เสียอื่น ๆ ไม่ว่าจะเป็น กระทรวงพลังงาน กองทัพเรือ ชุมชนชาวประมง หรือบริษัทน้ำมันที่ได้สิทธิสัมปทาน เป็นต้น 

ผศ.ดร.กฤษฎากร ว่องวุฒิกุล อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เสริม ดร.ภัทรพงษ์ ว่า ในระบบกฎหมายระหว่างประเทศนั้นอยู่ด้วยกับแบบความยินยอม จึงอาจเกิดความสงสัยว่า การประนอมภาคบังคับ หรือ Compulsory conciliation เกิดขึ้นมาได้อย่างไร 

ผศ. ดร.กฤษฎากร อธิบายว่า กระบวนการนี้ไม่ใช่การบังคับตามชื่อ แต่เป็นกระบวนการที่รัฐต้องยอมรับมาตั้งแต่แรกแล้ว คำว่า "Compulsory" ไม่ได้ถูกเขียนไว้โดยตรงในตัวบท แต่อนุมานจากบทบัญญัติที่ว่า รัฐใดรัฐหนึ่งสามารถหยิบยกขึ้นมา 'แต่เพียงฝ่ายเดียว' 

UNCLOS1982 มีการกำหนดเขตเศรษฐกิจจำเพาะขึ้นมา แต่พื้นที่ก็มีไม่มากพอให้แต่ละประเทศประกาศกันได้เต็มที่ ข้อพิพาททางทะเลจึงอาจเกิดได้ ผศ.ดร.กฤษฎากร ระบุว่า การจะระงับข้อพิพาทได้หรือไม่บางครั้งก็ขึ้นอยู่กับทรัพยากรในพื้นที่ด้วย ถ้าหากมีมากแล้วต่างฝ่ายต่างอยากรีบเอาออกมาใช้ กระบวนการเจรจาก็จะเป็นไปอย่างเร่งรีบ ปัจจัยเรื่องทรัพยากรก็อาจจะเป็นกำหนดท่าทีของแต่ละฝ่ายด้วย 

ในระหว่างที่การเจรจา ไทย-กัมพูชาทำอะไรกับพื้นที่ทับซ้อนได้บ้าง 

ผศ.ดร. กฤษฎากร ระบุว่า ส่วนหนึ่งที่สำคัญไม่แพ้กระบวนการระงับข้อพิพาทคือ หลักเกณฑ์การอยู่ร่วมกันว่าในระหว่างที่ยังไม่สามารถหาข้อยุติสุดท้ายได้ทั้งสองประเทศจะอยู่กันอย่างไร และสามารถจัดการอะไรในพื้นที่ทับซ้อนได้บ้าง 

"เรื่องเหล่านี้มันอาจจะต้องมีกฎเกณฑ์ในการอยู่ร่วมกันเพราะพื้นที่ที่เป็น "Overlapping Claims Area" มันมีความไม่ชัดเจนในหลายเรื่อง ลองจินตนาการดู สมมุติว่าวันนี้กัมพูชาแล่นเรือเข้ามาบังคับใช้กฎหมายในพื้นที่นี้ เราจะทำยังไง" ผศ.ดร.กฤษฎากร กล่าว

UNCLOS ข้อ 74 และ 83 ระบุเอาไว้ว่า ในระหว่างที่ยังไม่บรรลุข้อตกลงสุดท้าย แต่ละฝ่ายต้องงดเว้นจากการกระทำฝ่ายเดียวที่อาจจะไปกระทบสิทธิของรัฐอื่น ตัวอย่างที่เห็นได้ชัด คือ รัฐคู่พิพาทต้องไม่ทำอะไรที่ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางกายภาพ เช่น การขุดเจาะน้ำมัน และการกระทำอื่นใดที่อาจกระทบสิ่งแวดล้อมทางทะเล 

นอกจากนี้ ทั้ง 2 ฝ่ายต้องพยายามทุกวิถีทางในการเข้าทำ 'ข้อตกลงชั่วคราว' ก่อน และพันธกรณีตามข้อ 74 และ 83 จะสิ้นสุดลงก็ต่อเมื่อรัฐบรรลุข้อตกลงขั้นสุดท้ายในการแบ่งเขตทางทะเลแล้ว

ข้อตกลงชั่วคราวตาม UNCLOS มีได้ตั้งแต่สนธิสัญญาหรือมาตราการอื่นๆ ที่ไม่มีผลผูกพันทางกฎหมาย (MoU44 ก็ถือเป็นข้อตกลงชั่วคราวเช่นกัน) หรืออาจจะเป็นการกำหนดเส้นเขตแดนชั่วคราว หรือการจัดทำพื้นที่พัฒนาร่วม (Joint Development Area) เป็นต้น 

ต่อกรณีที่ไทยจะต้องเข้าสู่กระบวนการการประนอมภาคบังคับ ผศ.ดร.กฤษฎากร ระบุว่า หลังจากตั้งคณะกรรมาธิการประนอมแล้ว โดยปกติจะมีกระบวนการสร้างความมั่นใจ การสร้างความมั่นใจระดับแรกคือสร้างความเชื่อมั่นในตัวคณะกรรมาธิการทั้ง 5 ท่าน ต่อมาคือสร้างความมั่นใจในกระบวนการว่าจะเป็นระบบ และเป็นความลับ ซึ่งถ้าหากไปศาลเราจะไม่ได้เห็นภาพนี้ 

กระบวนการนี้ได้รับความนิยมมากขึ้นเรื่อยๆ หลังจากความสำเร็จกรณีออสเตรเลียกับติมอร์เลสเต ผศ.ดร.กฤษฎากร มองว่า กระบวนการนี้เป็นทางเลือกที่ดีกว่าศาล การประนอมจะเปิดโอกาสให้พิจารณาประเด็นแวดล้อมอื่นด้วยเพื่อให้เกิดความเป็นธรรม ซึ่งจะไม่ได้ง่ายถ้าไปศาล เพราะศาลจะเป็นเรื่องข้อกฎหมาย ซึ่งผลก็มักจะออกไปทางออกใดแบบหนึ่ง และข้อกฎหมายบางทีก็กลายเป็นชนวนความขัดแย้ง แต่เหนือสิ่งอื่นใด ผศ.ดร.กฤษฎากร มองว่าสิ่งสำคัญก็คือไทยจะต้องกำหนดประเด็นที่จะยกขึ้นมาต่อสู้ในกระบวนการให้ดี 

ด้าน ผศ. ดร.นพร กล่าวเสริมในตอนท้ายว่า ความสัมพันธ์ไทย-กัมพูชามีความลุ่มๆ ดอนๆ มาตลอดจากปัญหาทั้งทางบกและทางทะเล ในทางการเมืองนั้นความสัมพันธ์ในกรณีหนึ่งๆ ย่อมไปกระทบกับอีกกรณีอย่างเลี่ยงไม่ได้ 

รัฐบาลต้องชัดเจนในเจตนารมณ์ทางการเมือง ต้องตอบให้ได้ว่ามีเป้าหมายอะไรและต้องการอะไรจากกระบวนการนี้ เพราะนั่นจะส่งผลอย่างมากในการกำหนดประเด็นที่จะต่อสู้ในกระบวนการ และรัฐบาลต้องสื่อสารกับประชาชนให้เข้าใจถึงผลที่จะเกิดขึ้นในอีก 2-3 ปีข้างหน้านี้ เพราะผลนั้นจะกระทบต่อชีวิตประจำวันของผู้คนตามแนวชายแดนอย่างแน่นอน และจะกระทบต่อการเมืองและเศรษฐกิจโดยรวมทั้งหมดด้วย