บันทึกความเข้าใจความร่วมมือด้านการจ้างแรงงาน (Memorandum of Understanding on Employment Corporation) ระหว่างประเทศไทยกับเพื่อนบ้าน ได้แก่ ลาว กัมพูชา และ พม่า เกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2545-2546 เพื่อแก้ไขปัญหาการจัดการแรงงานข้ามชาติของไทยที่เรื้อรังมานาน คือการมีแรงงานเข้าเมืองผิดกฎหมาย และทำงานผิดกฎหมายอยู่ในประเทศไทยจำนวนมาก      

MOU มีวัตถุประสงค์เพื่อจัดระบบการนำเข้าแรงงานอย่างถูกต้องตามกฎหมาย โดยให้นายจ้างขออนุญาตนำเข้าแรงงานตามความจำเป็น เมื่อได้รับอนุญาตก็ติดต่อให้บริษัทจัดหางานในประเทศต้นทาง จัดหาแรงงานและดำเนินการทางเอกสารให้ครบถ้วน กระทั่งนำพาแรงงานมาทำงานในสถานประกอบการที่ปลายทาง ในข้อตกลงนี้มุ่งหวังจะสร้างความร่วมมือในการคุ้มครองสิทธิแรงงาน การส่งกลับเมื่อครบสัญญาจ้าง และการป้องกันปราบปรามการข้ามแดน การค้าแรงงาน และการจ้างแรงงานโดยผิดกฎหมาย ด้วย

ทว่าถึงปัจจุบันนี้การดำเนินการตาม MOU ประสบความสำเร็จน้อยมาก ดังเห็นได้จากจำนวนนำเข้าแรงงานที่ทำได้ไม่ถึงร้อยละ 10 จากยอดที่นายจ้างแจ้งความประสงค์ การพิสูจน์สัญชาติเพื่อปรับเปลี่ยนสถานะแรงงานผิดกฎหมายให้ถูกกฎหมายทำได้ล่าช้า การคุ้มครองสิทธิและอื่นๆก็ยังติดขัดไม่เกิดผล สิ่งสำคัญที่ฟ้องถึงสถานการณ์ปัญหาที่ยังไม่ดีขึ้นก็คือ การที่รัฐบาลยังต้องใช้นโยบายผ่อนผันให้แรงงานเข้าเมืองผิดกฎหมายมาขึ้นทะเบียนทำงานชั่วคราว ปีแล้วปีเล่า ซึ่งเท่ากับยอมรับว่า การจัดระบบแรงงานให้เข้าสู่การควบคุมตามกฎหมายยังไม่ประสบความสำเร็จตามที่หวังไว้

ที่ผ่านมา มีการศึกษาจำนวนหนึ่ง มุ่งเข้าใจปัญหาอุปสรรคของการดำเนินการตาม MOU ที่พบว่า สาเหตุเกิดจากกฎระเบียบการจ้างงานตาม MOU มีความยุ่งยากและหลายขั้นตอน ทำให้การจ้างงานใช้เวลายาวนาน และค่าใช้จ่ายสูงเกินไป ประกอบกับเหตุผลอื่นๆเช่น การขาดประสบการณ์ของบริษัทจัดหางานในประเทศเพื่อนบ้าน ความไม่พร้อมของหน่วยงานราชการในการสนับสนุน การไม่รู้ไม่เข้าใจกฎระเบียบของฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ทั้งบริษัทจัดหางาน นายจ้าง คนงาน และเจ้าหน้าที่รัฐหน่วยต่างๆ

ผู้เขียนเห็นว่า หากมีการศึกษาปัญหาอุปสรรคของการดำเนินการตาม MOU ด้วยแนวคิดและวิธีการแตกต่างออกไป จะช่วยให้เราเข้าใจเรื่องนี้ในมิติอื่นๆมากขึ้น ในการวิจัยที่กำลังดำเนินการอยู่ ผู้เขียนได้สร้างกรอบคิดที่เรียกว่า เศรษฐศาสตร์การเมืองของการจัดการแรงงานข้ามชาติ โดยสรุปก็คือ การมองความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่าง รัฐ ทุน และแรงงาน(ข้ามชาติ) ในบริบทของระบบทุนนิยมโลกาภิวัตน์ ในการวิจัยผู้เขียนวิเคราะห์ความสัมพันธ์ในระดับจุลภาค ผ่านการพิจารณาว่า MOU ก็คือแนวทางการกำกับควบคุม (regulation) ของรัฐภายใต้ระเบียบทางเศรษฐกิจของโลกปัจจุบัน ผู้เขียนได้ให้ความสำคัญกับมิติทางสังคมวัฒนธรรม ตามแนวทางสังคมวิทยา และได้เลือกที่จะไปศึกษาที่ประเทศต้นทาง คือในประเทศลาว พิจารณาความสัมพันธ์ในการจ้างงาน โดยศึกษาวิเคราะห์ชาวบ้าน บริษัทจัดหางาน เจ้าหน้าที่รัฐ เชื่อมโยงมาถึง เจ้าหน้าที่รัฐ นายหน้า นายจ้าง และแรงงานลาวในโรงงานในประเทศไทย

ในที่นี้ขอนำเสนอส่วนหนึ่งของข้อค้นพบจากการวิจัย เพื่อให้ข้อมูลและข้อเสนอสำหรับกระตุ้นให้มีการถกเถียงกันต่อไป

ประการแรก ภูมิหลังทางประวัติศาสตร์ สังคมวัฒนธรรม และเศรษฐกิจการเมืองของรัฐ มีความสำคัญยิ่งต่อความสำเร็จของการดำเนินการตาม MOU สำหรับประเทศลาว ในขณะที่ MOU เรียกร้องให้รัฐทำหน้าที่บริการ (Service State) ให้การเคลื่อนย้ายแรงงานข้ามประเทศเป็นไปโดยสะดวก แต่ลาวเป็นประเทศสังคมนิยม ที่การควบคุมโดยรัฐยังเป็นลักษณะสำคัญ (Control State) สถาบันและกลไกรัฐยังขาดประสิทธิภาพและปรับตัวได้จำกัดในการให้บริการประชาชน เจ้าหน้าที่รัฐส่วนหนึ่งยังเคยชินกับวัฒนธรรมควบคุม ทำให้การอำนวยความสะดวกให้กับการจ้างงานเป็นไปอย่างยากลำบาก เช่น การขออนุญาตจัดตั้งบริษัทจัดหางานในลาวเป็นไปอย่างไม่เปิดกว้าง และไม่ค่อยมีการแข่งขัน การขอมีบัตรประชาชน (ประชาชนลาวส่วนใหญ่ไม่มีบัตรประชาชน) การขอหนังสือเดินทางต่างประเทศ หรือเอกสารอื่นที่เกี่ยวข้อง ใช้เวลานานและใช้ค่าใช้จ่ายสูง

สำหรับในประเทศไทย จากประวัติศาสตร์ ก็มีข้อจำกัดในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ ที่ด้านหนึ่งก็ขึ้นกับปัจจัยภายนอกจากทุนนิยมโลก อีกด้านหนึ่งก็ขึ้นกับปัญหาการเมืองภายใน การกำหนดนโยบายจึงไม่ค่อยเป็นตามเหตุผลทางเศรษฐกิจ มรดกของความผิดปกติของโครงสร้างเศรษฐกิจไทยคือ การที่อุตสาหกรรมไทยจำนวนมากยังเป็นอุตสาหกรรมเทคโนโลยีต่ำ ใช้แรงงานเข้มข้น และพึ่งพาแรงงานระดับล่างอย่างมาก จนก่อให้เกิดกลุ่มกดดันที่ส่งผลให้แรงงานข้ามชาติเป็นปัญหาที่แก้ไม่ตก

ประการต่อมา ผู้เกี่ยวข้องมีความหลากหลาย และต่างใช้กลยุทธ์หาผลประโยชน์ มากกว่าจะยึดถือกติกา กล่าวคือ ในขณะที่รัฐร่วมกันกำหนด MOU โดยคาดหวังให้เป็นกรอบกติกาที่ดีที่จะบังคับให้ผู้เกี่ยวข้องปฏิบัติตาม แต่การวิจัยพบว่า กติกานี้เสมือนการวางกฎลงไปบนสนามที่มีผู้เล่นหลายหลายกลุ่ม แต่ละกลุ่มต่างก็เชื่อในกติกาของตน และก็พร้อมที่จะเอาตามกติกาของรัฐในเมื่อคาดว่าตนจะได้ประโยชน์เท่านั้น

ดังเช่น แรงงานลาว มีคนประสงค์จะมาทำงานอย่างถูกกฎหมายตาม MOU จำนวนหนึ่ง แต่มีอีกมากเลือกมาทำงานแบบผิดกฎหมาย บางกลุ่มเห็นดีกับการทำงานตาม MOU บางกลุ่มจะไม่เลือกวิธีนี้อีก แล้วแต่เงื่อนไขของแต่ละคน บริษัทจัดหางานในลาว มีวิธีการทำงานต่างกัน ผันแปรไปตามเครือข่ายความสัมพันธ์ที่มีกับเจ้าหน้าที่รัฐ หน่วยงานรัฐในบางแขวงได้ผันตัวเองมาทำหน้าที่ผู้ส่งออกแรงงาน บางแขวงไม่สนับสนุนการส่งออกแรงงาน

นายจ้างไทยมีหลายประเภท นายจ้างจำนวนหนึ่งพร้อมจะปฏิบัติตาม MOU และการจ้างงานตาม MOU ให้ประโยชน์แกพวกเขา ในบางโอกาสนายจ้างใช้วิธีการจ้างแรงงานผิดกฎหมาย ซึ่งมีกลวิธีหลายแบบ และยังมีกลวิธีในการเปลี่ยนแรงงานผิดกฎหมาย ให้เป็นแรงงานกึ่งถูกกฎหมาย หรือถูกกฎหมาย ในต้นทุนที่ต่ำกว่า ภายใต้นโยบายการจัดการแรงงานของรัฐที่ไม่แน่นอน ความต้องการแรงงานข้ามชาติของไทยยังดึงดูดให้เกิดนายหน้านำเข้าแรงงานตาม MOU มีทั้งที่ดำเนินการอย่างเป็นทางการ และไม่เป็นทางการ นายหน้านำเข้าจำนวนหนึ่งข้ามไปทำธุรกิจร่วมกับบริษัทจัดหางานและหน่วยงานรัฐในลาว บางกรณีหมิ่นเหม่ต่อการหลอกลวง สำหรับหน่วยงานรัฐ ก็มีทัศนะต่างกัน เช่น ระหว่างฝ่ายการเมืองกับข้าราชการประจำ หรือเจ้าหน้าที่ต่างกรม/กระทรวง เจ้าหน้าที่บางส่วนกลายเป็นส่วนหนึ่งของขบวนการผิดกฎหมายผลประโยชน์มหาศาลเสียเอง

ที่กล่าวมาข้างต้นแสดงให้เห็นว่า อุปสรรคการดำเนินการตาม MOU ไม่ได้จำกัดอยู่ที่ตัวความยุ่งยากของกฎระเบียบหรือความไม่พร้อมของผู้เกี่ยวข้อง แต่มีปัญหาใหญ่กว่านั้นอีกมากอยู่เบื้องหลัง ปัญหานี้เกี่ยวข้องกับข้อจำกัดของบริบททางสังคม และความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ดังนั้นการทำข้อตกลงระหว่างประเทศ แม้จะมีเจตนาดี แต่ต้องอาศัยความรู้ความเข้าใจให้มาก โดยแนวคิดที่เท่าทันกับปัญหาด้วย

สุดท้ายนี้ เราอาจมองไปสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน ซึ่งเป็นความร่วมมือระดับภูมิภาคที่ซับซ้อน และมีสมาชิกที่ภูมิหลังแตกต่างกันอย่างมาก กรณีตัวอย่างข้อตกลงเรื่องแรงงานนี้ คงช่วยให้บทเรียนว่า ความร่วมมืออาเซียนอาจไม่ราบรื่นอย่างที่หวังไว้ แต่คงมีปัญหาท้าทายอีกมากที่รอเราอยู่.

หมายเหตุ

(1) เรียบเรียงจากการวิจัยที่กำลังดำเนินการเรื่อง “การศึกษากระบวนการดำเนินการตามบันทึกความเข้าใจไทย-ลาวว่าด้วยความร่วมมือด้านการจ้างแรงงาน ในการจ้างแรงงานชาวลาวจากแขวงสาละวันสู่ประเทศไทย” โดยได้รับการสนับสนุนทุนวิจัยจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) การวิจัยจะเสร็จสมบูรณ์ราวเดือนตุลาคม 2555 นี้

(2) พฤกษ์ เถาถวิล อาจารย์คณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี สุธีร์ สาตราคม นักธุรกิจ

(3) บทความนี้เคยตีพิมพ์ใน นสพ. กรุงเทพธุรกิจ วันที่  26 กรกฎาคม 2555 ที่ผ่านมา ในคอลัมน์ ASEAN Insight