ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

บอร์ดผังเมืองไทย: กระดุมเม็ดแรกที่กลัดผิด

เดิมตั้งใจว่าจะช่วยสะกิดสะเกาปัญหางานด้านผังเมืองของประเทศพอหอมปากหอมคอ แล้วจากนี้หน่วยงานที่เรียกตัวเองว่าแกนนำของประเทศด้านผังเมืองจะลุกมาเยียวยารักษาตัวเองให้ยืนเด่นเป็นเสาหลักต่อไป แต่ที่ไหนได้กลับยืนงง เริ่มต้นไม่ถูก เดินต่อไปไม่เป็น เงียบเป็นเป่าปาก หวังเพียงแค่เวลาจะเยียวยาให้กระแสสังคมพัดจางหายไป แล้วก็ทำต่อตามวิถีเดิมกับมรรคผลที่ไม่เคยจะรู้จัก อย่าลืมกฎข้อแรกของการดำรงอยู่นะจ๊ะ Adapt or Die 

เลยอาจต้องทำเป็นซีรีย์แล้วกระมัง ปั้ดโธ่ เห็นว่าจ้างศึกษาเป็นเทน้ำเทท่า ทีจะปรับปรุงงานตัวเองไม่คิดจะทำ โละเอกสารมาให้ที่หัวเมืองจนทำห้องสมุดได้ท่วมหัว แต่ก็ขอขอบคุณที่เมตตาให้นักศึกษาได้ค้นคว้าเรียนรู้ว่ารายงานการศึกษามูลค่าเป็นหลายสิบล้าน ร้อยล้าน มีหน้าตาเป็นอย่างไรบ้าง ใช้ประโยชน์ได้เพียงไร สร้างแรงบันดาลใจให้ลูกศิษย์ออกไปตั้งบริษัทที่ปรึกษารับงาน ซับงาน ตัดงาน ดำรงชีวิตเป็นวัฏจักรกันต่อไป

แต่จะว่าไปที่เขียนดูเหมือนดุดัน ต่อว่าต่อขานกรมโยธาธิการและผังเมืองอย่างนั้นอย่างนี้ ใช่ว่าเกิดจากความรังเกียจเข้าไส้ ต้องเผาพริกเผาเกลือใส่กันนะครับ ทุกอย่างที่ทำไป มาจากความปรารถนาที่อยากเห็น  ผังเมืองไทยมีสัมฤทธิผลต่อบ้านเมือง เช่นเดียวกันที่เชื่อว่ากรมพยายามครุ่นคิดและมีความตั้งใจเหมือนๆ กัน เพียงแต่โบราณท่านว่าถ้าอยากให้ม้าวิ่งเร็วขึ้น ให้เตะกระทุ้งสีข้างม้าแรงๆ ครับ

เปิดโลกโซเซียลด้านผังเมือง เห็นโปรโมตถนนคนเดิน ถนนสีเขียว รางสร้างเมือง เมืองสร้างราง เหมือนกำลังสื่อว่าถ้าเมืองมีแบบนี้แล้วแสดงว่ามีผังเมืองดี หาบเร่แผงลอยถูกไล่ไม่ให้ขายของ หรือว่าสิ่งเหล่านี้ทำให้ผังเมืองไม่ดี ผังเมืองที่ดีต้องสะอาดตาต้องมีสิ่งที่โปรโมตกัน สิ่งดังกล่าวก็นับว่าดีอยู่ แต่เป็นคำตอบของผังเมืองที่ดีใช่หรือไม่ ดูเหมือนกำลังสื่อออกมาแบบนั้น คำถามก็คือ ผังเมืองคืออะไร การวางผังเมืองที่ทำกันอยู่ มีเรื่องเหล่านี้หรือไม่

มองไม่เห็นความรู้ "ผังเมืองที่ดี" คืออะไร บางคนยกตัวอย่างผังเมืองยะลา ที่พยายามชี้นำว่ามีลักษณะการวางผังเป็นระบบ คือ ผังเมืองที่ดี ลองไปดูในเขตคูเมืองนครราชสีมาเป็นเมืองเก่าเมื่อ 300 ปีที่แล้ว มีการวางผังเป็นตารางกริด ก็น่าจะเป็นผังเมืองที่ดี และหากมองมุมกว้างขึ้น ก็จะเห็นถนนโค้ง ยุ่งเหยิงไปหมด เป็นการวางผังเมืองในยุคปัจจุบันที่ไม่ดี หรืออย่างไร

ผังเมือง น่าจะอยู่ในมายาคติใหญ่ๆ 3 เรื่อง เรื่องแรก คือ หลักวิชาการผังเมือง นักผังเมืองที่สังเกตส่วนใหญ่เข้าใจว่าผังเมืองคือ การวางผัง หมายถึงการวางผังทางกายภาพ เช่น การวางผังการใช้ประโยชน์ที่ดิน ซึ่งก็คือการกำหนดกิจกรรมลงในพื้นที่ และควบคุมความหนาแน่น และความแออัดเท่านั้น จริงๆ เป็นแค่กิจกรรมหนึ่งในการวางแผนเมือง หรือนิยามต่างๆ ผังเมืองรวม ผังเมืองเฉพาะ ผังนโยบาย ผังแต่ละระดับ ก็ไม่สามารถอธิบายให้เห็นภาพได้ พอหลักวิชาคลาดเคลื่อน ก็เข้าสู่มายาคติที่สอง คือวิธีคิดวิธีการวางผังเมือง/การดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมือง เช่น สภาพการณ์และสิ่งแวดล้อมที่บัญญัติแบบงงๆ ไม่ชัดเจน จึงนำไปสู่การประเมินผลผังเมืองที่คลุมเครือ ยากจะรู้ได้ว่าวางผังเมืองแล้วผลสำเร็จได้อะไรออกมา 

มายาคติที่สาม เมื่อไม่เข้าใจผังเมือง การเขียนกฎหมายก็เป็นวังวน ทำให้งานผังเมืองกลายเป็นปัญหาที่กฎหมาย เช่น กฎหมายผังเมืองเป็นกฎหมายปกครอง วิธีการต้องเป็นไปตามกฎหมายกำหนด กลับไปเพิ่มขั้นตอนทางบริหารเข้าไปอีก ถ้าเพิ่มแล้วสร้างคุณค่าก็ดี แต่ดูเหมือนจะไปสร้างปัญหามากมายทำจนเป็นเรื่องถูกต้องปกติ การบังคับใช้ผังเมืองก็ไม่มี คิดเองว่าเป็นหน้าที่ของ อปท. 

ก่อนจะขยายความมายาคติต่างๆ ในซีรีส์ตอนหน้า คงต้องกล่าวถึงคณะกรรมการผังเมืองซะก่อน คณะกรรมการผังเมืองผู้ซึ่งมีบทบาทสำคัญในการผลักดันให้กระบวนการวางผังสำเร็จลุล่วงตามขั้นตอนของกฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล มีองค์ประกอบตามมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 จำแนกเป็น 3 ประเภท ประเภทที่ 1 กรรมการผู้แทนส่วนราชการ จำนวน 9 คน โดยมีปลัดกระทรวงมหาดไทย เป็นประธานกรรมการ อธิบดีกรมโยธาธิการและผังเมือง เป็นกรรมการและเลขานุการ ประเภทที่ 2 กรรมการประเภทผู้ทรงคุณวุฒิ จำนวน 9 คน และประเภทที่ 3 กรรมการผู้แทนวิชาชีพและสถาบันอิสระอีกจำนวน 9 คน เข้าร่วมเป็นองค์คณะที่เรียกว่าคณะกรรมการผังเมือง

คณะกรรมการผังเมืองนี้ เปรียบเสมือนผู้วางผังตัวจริงเสียงจริงของประเทศนี้ เพราะองค์กรหน่วยปฏิบัติได้สร้างธรรมเนียมที่ไม่เข้าท่า ไม่เป็นสากล ให้คณะกรรมการผังเมืองแห่งชาติยึดถือตามกันมาจนผิดฝาผิดฝั่ง ในต่างประเทศการเป็นคณะกรรมการผังเมืองจะมีคู่มือให้ถือปฏิบัติอย่างเคร่งครัด และยังต้องเข้าคอร์สอบรมอย่างจริงจังอีกด้วย

การวางผังเมืองเป็นเรื่องของแนวคิด แนวทางดำเนินการหรือวิธีการในการพัฒนาเมือง หรือที่เรียกว่า “Approach” ซึ่งเป็นเครื่องมือที่จะนำเสนอ “เค้าโครงในการอธิบาย” จึงไม่มีผิด ไม่มีถูก มีแต่ว่า Approach บางอย่างอาจเป็นประโยชน์มากกว่าแบบอื่นๆ เช่น การมองอนาคตเพื่อกำหนดจุดมุ่งหมายของเมือง จะเลือกวิธีการทำนาย (forecast) ที่สันนิษฐานอนาคตเพียงรูปแบบเดียว หรือการมองอนาคต (foresight) เป็นการกำหนดจุดมุ่งหมาย ซึ่งเป็นตัวกำหนดลักษณะความสัมพันธ์กับกระบวนการตัดสินใจจุดมุ่งหมายที่เป็นไปได้ 

การวางผังเมืองจึงมีหลายแนว ไม่มีถูกไม่มีผิด คณะกรรมการผังเมืองควรที่จะต้องพิจารณาว่าการวางผังเมืองดังกล่าว วางอยู่บนข้อเท็จจริงที่ครบถ้วนรอบด้าน มีกลไกหรือมาตรการในการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นหรือรองรับจุดมุ่งหมาย/นโยบายได้อย่างเหมาะสม เป็นระบบ และกระทบกระเทือนสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนน้อยที่สุด 

แม้กระทั่งรายละเอียดการวางผังเมืองที่ท้องถิ่นเขาช่วยกันทำ ควรตั้งอยู่บนข้อสันนิษฐานว่าท้องถิ่นย่อมจะรู้จักท้องถิ่นตัวเองดีที่สุดอันเป็นเรื่องรายละเอียด แต่คณะกรรมการผังเมืองกลับมาซักไซร้ไล่เรียงยิบย่อย ซึ่งควรเป็นหน้าที่ของหน่วยงานระดับกรมที่ต้องเป็นตะแกรงร่อนมาตรฐานไปแล้ว จึงถือว่าผิดประเด็นเนื่องจากไม่ได้รู้จักพื้นที่เท่าเจ้าของเขา และเรื่องของเวลาในการพิจารณาที่ควบคุมไม่ได้ว่าจะนานเท่าไร เช่น กรณีบัวใหญ่ที่เคยเป็นที่ปรึกษาให้ ตอนเข้าสู่การพิจารณาของคณะกรรมการ ถนนหน้าเทศบาลยังเป็นสองเลน กว่าจะประกาศออกมาบังคับใช้ ถนนหน้าเทศบาลกลายเป็นสี่เลนไปแล้ว จะควบคุมเท่าทันเวลาพัฒนาของท้องถิ่นเขาได้อย่างไร

การที่คณะกรรมการผังเมือง ให้มีการแก้ไข หรือเปลี่ยนแปลงบางส่วน จึงน่าจะเป็นการก้าวล่วงเข้าไปควบคุมในเรื่องความเหมาะสมหรือดุลพินิจของนักผังเมือง การทำเช่นนี้เป็นการทำลายความเป็นวิชาชีพทางผังเมืองโดยแท้ อำนาจการกำกับดูแลเป็นอำนาจที่มีขอบเขตเฉพาะความชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น และการที่คณะกรรมการผังเมืองพิจารณาให้ความเห็นชอบเอกสารรายงานประกอบการวาง   ผังเมืองรวม ไม่อาจถือได้ว่าเป็นการให้ความเห็นชอบ “ผังเมืองรวม” ตามมาตรา 17 แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 เพราะชื่อก็บอกอยู่แล้วว่าเป็นรายงานประกอบไม่ใช่ร่างกฎกระทรวงผังเมืองรวม การให้ความเห็นชอบดังกล่าวไม่น่าจะมีผลลัพธ์ที่เหมือนกัน

การให้ความเห็นชอบผังเมืองของคณะกรรมการผังเมืองจึงน่าจะเป็นปัญหา ประการแรก ควรต้องพิจารณาความชอบด้วยกฎหมาย นั่นคือต้องวางหลักเกณฑ์ในการพิจารณา หากผ่านหลักเกณฑ์ดังกล่าว ก็เห็นชอบ เรียกว่าเป็น "การกำกับดูแล" แต่ดูเหมือนจะไม่ใช่ ประการที่สองกลับก้าวล่วงเข้าไปในดุลยพินิจของผู้วางผังเมือง กลายเป็นลักษณะของการบังคับบัญชาไปซะงั้น 

ตรองดูเถอะว่าผู้วางผังต้องผ่านคณะกรรมการหลายชุด หลายขั้นตอน เหมือนลำดับชั้นการบริหารองค์กร ที่ต้องผ่านหัวหน้ากลุ่ม/ฝ่าย ผู้อำนวยการ รองอธิบดีจนถึงอธิบดี โดยข้อเท็จจริงองค์กรเดียวกันยังเป็นเรื่องที่ยากลำบากพอสมควรในการทำความเข้าใจให้ตรงกัน และยิ่งองค์ประกอบของคณะกรรมการผังเมืองที่มาจากคนละที่คนละทาง ความคิดความอ่านย่อมไม่เป็นแนวทางเดียวกัน การเอาหลักวิชาการจากต่างประเทศ ประสบการณ์เฉพาะตัวมาให้ความคิดเห็นโดยไม่มี ไม่ได้กำหนดกรอบการพิจารณาใดๆไว้ให้ ย่อมเป็นภาวะที่สับสนวุ่นวายไม่มีทิศทาง นั่นจึงเป็นปัญหาของกระดุมเม็ดแรกที่ทำให้ผังเมืองไม่สามารถบริหารงานให้เป็นไปตามเป้าหมายได้ เพราะงานวางผังเมืองถูกล้วงให้แก้แล้วแก้อีกตามที่องค์กรได้สถาปนาอำนาจที่ผิดๆ ให้แก่คณะกรรมการผังเมือง นั้นแล
 

เรื่องที่เกี่ยวข้อง: 

ความไร้น้ำยาของผังเมืองไทย https://prachatai.com/journal/2018/10/79339

ไหนล่ะปฏิรูปผังเมือง? https://prachatai.com/journal/2017/07/72577

ทวงสัญญานายกฯจะปฏิรูปผังเมือง ติดแท็ก 'ออเจ้าได้โปรดทบทวน' http://www.bangkokbiznews.com/news/detail/795162

สปท.เผยส่งข้อเสนอปฏิรูปให้รัฐแล้ว 63 ฉบับ พร้อมชงออก ก.ม. 40 ฉบับ https://www.thairath.co.th/content/640336

สปท.เห็นชอบรายงานปฏิรูปผังเมือง154:2เสียง https://www.sanook.com/news/2015338/

 

เกี่ยวกับผู้เขียน: ผศ.ดร.นิคม บุญญานุสิทธิ์ เป็นรองคณบดีฝ่ายวิชาการและวิจัย คณะศิลปกรรมและออกแบบอุตสาหกรรม มหาวิทยาลัยราชมงคลอีสาน นครราชสีมา

เท่าไรก็ได้ การสนับสนุนจากคุณ คือการร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี ‘ประชาไท’ ... ร่วมสนับสนุนเรา
โอนเงิน พร้อมเพย์ PromptPay "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน" 0993000060423
โอนเงิน PayPal คลิกที่นี่ https://paypal.me/prachatai
ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai