นักวิชาการผังเมืองร่วมกันถอดบทเรียนจากอัคคีภัยสะเทือนขวัญ ‘โรงงานหมิงตี้’ กลางชุมชนซอยกิ่งแก้ว ชี้ โรงงานไทยตั้งนอกนิคมต้นทุนถูก เพราะผลักภาระให้ชุมชนรอบข้าง แม้มีกฎหมายบังคับให้ปรับปรุงหรือย้ายโรงงานเมื่อเปลี่ยนผังเมือง แต่ก็ขาดกลไกการปรับปรุงและย้ายโรงงานที่มีสารเคมีอันตรายออกจากชุมชนเมื่อรัฐบาลไม่จ่ายและประชาชนก็คงไม่จ่าย

บันทึกถ่ายทอดสดงานเสวนา (ที่มา: Facebook/ UDDC - Urban Design and Development Center)

7 ก.ค. 2564 เมื่อวานนี้ (6 ก.ค.) ศูนย์เชี่ยวชาญด้านยุทธศาสตร์เมือง (UddC) จัดกิจกรรมเสวนา “มุมมองทางผังเมืองกรณีระเบิดโรงงานกิ่งแก้ว เรามาถึงจุดนี้ได้อย่างไร” มี รศ.พนิต ภู่จินดา นายกสมาคมนักผังเมืองไทย พรสรร วิเชียรประดิษฐ์ อาจารย์ประจำภาควิชาการวางแผนภาคและเมือง คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และดำเนินรายการโดย ผศ.คมกริช ธนะเพทย์ ประธานหลักสูตรสถาปัตยกรรมผังเมือง ภาควิชาการวางแผนภาคและเมือง คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์ จุฬาฯ

พนิตเล่าถึงที่มาของการพัฒนาพื้นที่ในบริเวณดังกล่าวว่า ผังเมืองในพื้นที่ตรงนั้นที่เป็นสีแดง หรือพื้นที่เพื่อการพาณิชยกรรม เกิดจากการมีโครงการมหานครการบิน (แอโรโทรโปลิส) สืบเนื่องจากการมีแผนสร้างสนามบินนานาชาติสุวรรณภูมิ ซึ่งเป็นแนวคิดที่เคยใช้ในหลายพื้นที่ที่ใช้สนามบินนานาชาติเป็นศูนย์กลางการพาณิชย์ต่างๆ เช่นในนครอัมสเตอร์ดัม แผนดังกล่าวจึงทำผังเมืองบริเวณดังกล่าวเป็นพื้นที่พาณิชยกรรมที่ใหญ่ที่สุดในพื้นที่ แต่การพัฒนาตามผังต่างกับสภาพความเป็นจริง

พนิตเล่าต่อไปว่า โรงงานหมิงตี้อยู่ในพื้นที่ดังกล่าวมาตั้งแต่ปี 2532 พื้นที่แถวนั้นในตอนนั้นก็ยังเป็นไร่นา โรงงานก็ตั้งอยู่อย่างถูกต้อง ส่วนผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ. 2537 ที่ทำให้พื้นที่ดังกล่าวเป็นสีส้ม คือที่อยู่อาศัยหนาแน่น-ปานกลาง แต่กลายเป็นว่ามีโรงงานโฟมขนาดใหญ่ที่ใช้สารเคมีจำนวนมากมาก่อนแล้ว พอผังใหม่ในปี 2544 เปลี่ยนพื้นที่ดังกล่าวให้เป็นสีแดงตามหลักการมหานครการบิน สิ่งที่เป็นปัญหาก็คือโรงงานก็ไม่ได้ถูกสั่งให้ปรับปรุง แก้ไข เปลี่ยนแปลงเพื่อให้สอดคล้องกับการเป็นเมือง

ถ้าหากไปดูกฎหมายผังเมือง หรือกฎหมายทั่วไปจะบอกว่าคนที่อยู่มาก่อนจะได้สิทธิอยู่ก่อน แต่เมื่อเป็นผังเมืองนั้นมีเรื่องที่เกี่ยวข้องกับส่วนรวม จึงต้องพิจารณาว่าการมีโรงงานนั้นขัดกับสาระสำคัญสามข้อหรือไม่ ได้แก่ผลกระทบต่อความปลอดภัยสาธารณะ ความเป็นอยู่ที่ดีของสาธารณะ และสุขอนามัยสาธารณะหรือไม่ หากมีผลกระทบ คณะกรรมการผังเมืองก็สามารถสั่งให้แก้ไขและปรับปรุงตามเงื่อนไขที่กำหนดในเวลาที่กำหนด หรือระงับการใช้งาน แต่ ในวรรค 3 ของมาตรา 37 พ.ร.บ. ผังเมือง พ.ศ. 2562 ระบุว่าการสร้าง ปรับปรุง เปลี่ยนแปลง หรือย้ายออก ไม่ใช่ความผิดของคนที่อยู่มาก่อน ดังนั้นจะต้องให้ค่าตอบแทนที่เป็นธรรม แปลว่าต้องมีกลไกการจ่ายค่าตอบแทน แต่พอสั่งให้ทำเช่นนั้นจริง ก็มีคำถามต่อว่าจะหาค่าตอบทแทนมาจากไหน โดยหลักการผังเมืองแล้วค่าตอบแทนก็ต้องเก็บจากคนที่ได้ประโยชน์ หรืออาจจะให้รัฐค้ำประกันที่ดิน งดเว้นภาษีที่ดิน หรือให้แรงจูงใจในการลงทุนในที่ดินใหม่ที่จะให้ย้ายไป แต่ก็ต้องมีกลไกเพื่อจ่ายเงิน แต่บ้านเราไม่มีกลไกที่จะบังคับใช้กฎหมายให้ถูกต้องนั้นไม่เกิด เพราะประชาชนที่ได้ประโยชน์ก็คงไม่จ่าย พูดตรงๆ ว่าสงสารภาครัฐ เพราะถ้ารัฐเห็นว่ามีปัญหาไปเก็บเงินจากที่รอบข้างมาจ่าย ประชาชนก็ด่า เพราะรัฐเป็นเพียงคนกลาง 

ผังเมืองรวมสมุทรปราการปี 2556 โรงงานหมิงตี้ที่มีการระเบิดอยู่ในพื้นที่สีแดงข้างเขตประเวศ

พรสรรกล่าวว่า เมื่อได้ยินข่าวแรกๆ ก็คิดว่าเป็นเรื่องการพัฒนาเมืองที่ไปทำให้เกิดความขัดแย้งกับอุตสาหกรรมที่มีอยู่เดิม แต่พอได้ตรวจสอบแล้วพบว่ามีความซับซ้อนมากกว่านั้น ตัวโรงงานหมิงตี้นั้นตั้งอยู่ตั้งแต่ยังไม่มีกฎหมายผังเมือง แต่เมื่อมีผังเมืองชุดแรกในปี 2537 ที่ทำให้พื้นที่ดังกล่าวเป็นพื้นที่สีส้ม คือที่อยู่อาศัยหนาแน่น-ปานกลาง ก็ทำให้โรงงานไม่สามารถขยายกิจการไปได้ใหญ่กว่าเดิมอีกแล้ว 

เมื่อดูในผังปี 2544 จะพบว่าในพื้นที่ดังกล่าวเปลี่ยนเป็นสีแดง คือพื้นที่พาณิชยกรรมที่ถูกกำหนดให้สามารถใช้ประโยชน์เพื่อพาณิชยกรรม ที่อยู่อาศัย สถานที่ราชการ การสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ การใช้งานเพื่อกิจการอื่นสามารถใช้ได้ไม่เกินร้อยละ 10 ของที่ดินประเภทนี้ในแต่ละบริเวณ และยังห้ามตั้งโรงงานทุกประเภทยกเว้นโรงงานขนาดเล็กที่ไม่ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม เช่น โรงซ่อมรถ โรงงานตามตึกแถวที่เล็กมากๆ ห้ามของอันตรายอย่างคลังก๊าซ คลังน้ำมัน สุสาน ฌาปนสถาน คลังสินค้า โรงฆ่าสัตว์ กำจัดขยะมูลฝอย ซึ่งเป็นกิจการที่รบกวนกิจกรรมทั่วไปของคนเมือง 

ที่น่าสนใจก็คือ มีบริเวณแถว ต.ราชาเทวะ เป็นพื้นที่พาณิชยกรรมที่ต้องการให้เป็นพื้นที่พิเศษกว่าที่อื่นให้เป็นพื้นที่ที่อยู่อาศัยและเพิ่มคลังสินค้าพาณิชยกรรม ที่อยู่อาศัย และเพิ่มคลังสินค้า ที่เก็บสินค้าและบริการการขนส่งโดยอากาศยาน ซึ่งก็เกี่ยวกับการเกิดขึ้นของสนามบินสุวรรณภูมิ และหมายรวมถึงประเภทโรงงานอื่นๆ ด้วย ได้แก่โรงงานประเภท 36 (1), 39, 51, 52 (4), 53 (4) (5), 64 (1), 69, 81 (1) (2) (3) (4) (5) และ 91 (1) แต่โรงงานหมิงตี้จัดว่าอยู่ในประเภทอุตสาหกรรมหมายเลข 44 กิจการเกี่ยวกับยางสังเคราะห์ เส้นใยสังเคราะห์ และ 60 คือกิจการเกี่ยวกับโลหะ ซึ่งพรสรรก็ตั้งคำถามว่า โรงงานที่มีความอันตรายขนาดนี้ก็ไม่ควรถูกขยายออกไปอีก ดังนั้น เรื่องการเปลี่ยนข้อกำหนดในเรื่องโรงงาน หรือการแยกส่วนประกอบที่อันตรายออกจากพื้นที่ที่เป็นที่อยู่อาศัยได้ก็ถือเปนเรื่องที่น่าคิด

ข้อกำหนดโรงงานต้องปรับตามบริบทพื้นที่

พนิตกล่าวว่า ในส่วนบัญชีแนบท้ายอุตสาหกรรมที่มาใช้กับผังเมืองนั้นไม่ได้แบ่งกลุ่มตามฐานตามถิ่นฐานเชิงพื้นที่ แต่ตั้งตามฐานการผลิต ทำให้มีปัญหาเวลาเอามาแนบท้ายกับผังเมือง ควรปรับให้เป็นไปตามความต้องการเชิงพื้นที่ และผลกระทบของโครงสร้างพื้นฐาน ในโลกมีวิธีสร้างประโยชน์จากการมีสนามบินนานาชาติอยู่ 2 ประเภท อย่างแรกคือการใช้สนามบินเป็นชุมทางขนาดใหญ่แล้วยกเอาพื้นที่พาณิชยกรรมไปไว้แถวนั้นเลย หรืออย่างที่สองคือให้พื้นที่รอบสนามบินคือพื้นที่ปลอดภัยในการใช้บิน สำหรับกิจการที่ต้องใช้จริงๆ เช่น ใช้เป็นพื้นที่รองรับเหตุเครื่องบินตก เป็นโรงแรมสำหรับคนเดินทาง คลังน้ำมัน หรือโรงงานอะไหล่ แล้วขยับพื้นที่ความเจริญขยับออกไปด้านนอกอีกนิดหนึ่ง

ตนเคยทำประเมินว่าสุวรรณภูมิควรจะใช้โมเดลไหน ก็ได้คำตอบว่าควรเป็นโมเดลที่สอง เพราะว่ามีแอร์พอร์ตลิงค์ที่ดึงคนเข้า-ออกได้อย่างรวดเร็วอยู่แล้ว พื้นที่รอบสนามบินควรมีไว้สำหรับทำโครงสร้างเพื่อให้ประสิทธิภาพการบินดีที่สุด เนื่องจากการพัฒนารอบๆ ส่งผลกับการบินด้วย จะสังเกตได้ว่าเวลาเครื่องขึ้นจากสุวรรณภูมิต้องเชิดหัวขึ้นไวมากเพื่อลดผลกระทบที่จะมีกับบ้านอยู่รอบๆ สนามบิน ส่วนคนในเครื่องก็จะหูอื้อมาก ดังนั้นในไทยก็ควรดึงเอาความเจริญกลับไปที่ในเมืองที่มีโครงสร้างรองรับอยู่แล้ว 

สนามบินสุวรรณภูมิ

พรสรรยกตัวอย่างการจัดการพื้นที่โรงงานอุตสาหกรรมในประเทศญี่ปุ่นว่า จุดเปลี่ยนฐานคิดเรื่องโรงงานอุตสาหกรรมคือการเกิดโรคต่างๆ ที่เกิดจากการมีโรงงานอย่างโรคมินามาตะหรือโรคอิไตอิไต ทำให้การจัดการอุตสาหกรรมเปลี่ยนไปเป็นรูปแบบนิคม จนทำให้โรงงานที่ตั้งอยู่เองเดี่ยวๆ แทบไม่มีแล้ว เว้นแต่ในพื้นที่กึ่งอุตสาหกรรมที่ยังหลงเหลืออยู่บางพื้นที่ เช่น โตเกียวตอนใต้ ที่ยังมีโรงงาน โรงหล่อ โรงอัดโลหะขนาดเล็กที่ยังดำเนินไปอย่างจำกัดภายใต้เงื่อนไขการร่วมอยู่อาศัยกับผู้คนที่นั้น คุณภาพชีวิตที่อยู่อาศัยก็จะน้อยกว่าที่อื่น ราคาที่ดินก็ถูกกว่าแต่ก็แลกกับการมีตลาดแรงงาน

รัฐต้องดำเนินการเชิงรุกในการหาที่ทาง หรือมีข้อแลกเปลี่ยนให้เกิดความเป็นไปได้ทางการเงิน ให้พร้อมใจย้ายไปในพื้นที่ที่มีการจัดการ แต่เรื่องนี้ใช้เวลาในการแก้ไข ไม่ใช่ว่าปิดชั่วข้ามคืนได้เลย ต้องมีการจัดทำแผนและตามด้วยการสร้างแรงจูงใจให้คนที่จะย้าย จะหวังให้ท้องถิ่นทำเองก็คงลำบาก อย่างผังเมืองรวมของ กทม. ที่พยายามไล่อุตสาหกรรมออกไปก็ไม่ได้ไล่ไปทั้งหมด บางส่วนที่เป็นโรงงานใหญ่ที่อยู่มานานก็จำกัดให้อยู่ในขอบเขตเดิมเท่านั้น  ทั้งนี้ เสียงของประชาชนก็มีความสำคัญ ถ้าหากรู้ว่ามีของอันตรายใกล้บ้านก็ต้องช่วยสงเสียงเพื่อให้รัฐดำเนินการต่อ

พนิตกล่าวว่า ตนเชื่อในหลักการตลาดเสรี การย้ายโรงงานย่อมมีต้นทุนที่ต้องแบกรับ ท้ายที่สุดการย้ายก็จะเป็นไปในลักษณะที่คุ้มทุนในทางเศรษฐศาสตร์ เช่น อยู่ในระดับที่มีต้นทุนในการขายสินค้าในราคาที่ประชาชนรับไหว อย่างที่ญี่ปุ่น ถ้าไปตั้งข้างนอกนิคมก็ถือว่าแพงในเรื่องการจัดการต้นทุน แต่ถ้าเป็นเมืองไทยถือว่าถูกเพราะผลักภาระไปให้สภาพแวดล้อม ถ้าหากไม่มีกลไกเพื่อจัดการกับการปล่อยภาระแบบนี้ ก็จะเกิดภาวะแบบนี้ต่อไป ที่จะมีโรงงานตั้งอยู่นอกนิคมเพราะจ่ายแค่ค่าที่ดินและสาธารณูปโภค แต่พอเกิดอุบัติภัย องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่มีงบประมาณในการจัดการอุบัติภัยเฉพาะ ซึ่งก็มีเพียงโรงงานเจ้านั้นที่อยู่ในพื้นที่ 

ความปลอดภัยสาธารณะเป็นสิ่งที่ไม่ว่าใครชนะเลือกตั้งเข้ามาก็ต้องบอกประชาชน แต่ที่ไม่ได้บอกมาตลอดส่วนตัวคิดว่าเพราะว่า ถ้าบอกว่ามีความเสี่ยงแล้วเกิดต้นทุน แล้วถ้าเกิดความเสี่ยงแล้วใครจะเป็นคนจ่าย เช่น ถ้าอยู่ๆ รัฐมาบอกว่าพื้นที่โรงงานนี้เสี่ยงระเบิด แล้วพื้นที่รอบๆ ไม่สามารถสร้างอะไรได้ คำถามคือใครเป็นคนจ่าย เป็นปัญหาโลกแตกมาก

“เรื่องเมืองเป็นเรื่องของทุกคน แต่มันไม่ได้นึกตาามใจ มันจะต้องมีหลักการ มีข้อมูลที่ถูกต้อง เหมือนเราประเมินเรื่องความเสี่ยง ความเสี่ยงมันนึกเอาไม่ได้ จะมาบอกว่าผมไม่ไฟไหม้ ผมไม่ระเบิด ไม่ได้ เพราะฉะนั้น สิ่งที่จะต้องคิดต่อไปในอนาคตก็คือ แล้วความเสี่ยงเหล่านี้เป็นต้นทุน และต้นทุนนี้ จะทำอย่างไรให้เขาสามารอยู่ในต้นทุนที่เหมาะสมและมีความเสี่ยงในอัตราที่รับได้ นี่คือเรื่องสาระสำคัญ และมันคือฐานของผังเมืองเลยนะ ผังเมืองเกิดจากฐานคิดที่ว่าทำอย่างไรประชาชนจะอยู่อย่างปลอดภัยและมีความสุข แค่นั้นเลย”

“แต่มันก็ขยายขึ้นเรื่อยๆ จากเดิมที่รัฐทำเพียงอย่างเดียว จากเดิมที่ดินของรัฐอย่างเดียวแล้วให้ประชาชนอยู่ที่ไหนก็ได้ มาเป็นที่ดินของภาคเอกชนที่มีปัจจัยอะไรต่างๆ มากขึ้น เราก็ต้องปรับตัวตามนั้นและพูดกันถึงหลักการและความเป็นจริงมากขึ้น” พนิตกล่าว