พ.ร.บ.องค์กรไม่แสวงกำไร ไม่ส่งเสริม สร้างภาระ ผลกระทบไม่จบแค่เอ็นจีโอ

  • ไทยเป็นฮับระดับนานาชาติทั้งภาคธุรกิจและกลุ่มองค์กรภาคประชาสังคมในภูมิภาค เนื่องจากไทยมีโครงสร้างพื้นฐานที่ค่อนข้างพร้อม ทำให้องค์กรระหว่างประเทศที่ตั้งอยู่ในไทยจับตามองถึงกิจกรรมที่อาจจะส่งผลกระทบต่อเรื่องสิทธิมนุษยชนระดับข้ามพรมแดน เช่น เรื่องสิ่งแวดล้อม แรงงานข้ามชาติ ประมงหรืออาชญากรรมข้ามชาติ
  • หนึ่งในตัวชี้วัดว่าประเทศไหนเป็นประเทศที่น่าเข้าไปลงทุนของธนาคารโลกก็คือเรื่องของนิติรัฐ( Rule of Law) ที่ระบบกฎหมายและกระบวนการยุติธรรมของประเทศนั้นๆ สามารถคาดหมายและไว้ใจได้ เช่นการไม่รับสินบนหรือเรื่องที่เกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพด้วย ซึ่งอาจจะส่งผลต่อความเสี่ยงที่เพิ่มขึ้นในการทำงานในไทย ทำให้การทำธุรกิจในโลกปัจจุบันจึงไม่ได้ดูแค่เรื่องความสะดวกในการลงทุนเพียงอย่างเดียว
  • กฎหมายนี้ไม่ได้มีความจำเป็น เนื่องจากว่ากฎหมายของไทยที่มีอยู่แต่เดิมก็ใช้กำกับดูแลองค์กรไม่แสวงหากำไรได้ อยู่แล้ว แต่การออกฎหมายฉบับนี้มาไม่เพียงแต่จะทำให้เกิดภาระกับองค์กรไม่แสวงหากำไรแล้ว แต่ยังสร้างภาระเพิ่มให้กับบุคลากรของรัฐเองโดยไม่จำเป็นด้วย สิ่งที่อาจเกิดขึ้นตามมาคือไม่มีใครอยากทำงานเพื่อสังคมหากต้องเผชิญความเสี่ยงทางกฎหมาย
  • นอกจากนั้นที่รัฐไทยอ้างว่าการออกกฎหมายนี้มาเพื่อป้องกันการฟอกเงินตามคำแนะนำขององค์การ FATF ก็จะไม่เกิดประสิทธิภาพในการป้องกันการฟอกเงินได้จริงๆ เพราะอาจเกิดภาระงานเอกสารที่เพิ่มขึ้นจำนวนมาก ทั้งที่ FATF มีคำแนะนำมาให้แก้เท่าที่จะเกิดความเสี่ยงและเน้นไปที่เรื่องของประสิทธิภาพมากกว่า

ตั้งแต่ในที่ประชุมคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบในหลักการร่างกฎหมายว่าด้วยการดำเนินงานขององค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกัน (ชื่อเดิมของกฎหมายนี้) มีมติเห็นชอบเมื่อ 24 ก.พ.2564 เสียงคัดค้านจากองค์กรภาคประชาสังคมทั้งองค์กรในประเทศและองค์กรระหว่างประเทศก็ดังขึ้นทันที เนื่องจากในร่างแรกที่ผ่านออกมาจาก ครม.มีปัญหาหลายประการทั้งการบังคับขึ้นทะเบียนโดยการกำหนดโทษเอาไว้ การจำกัดประเด็นทำงานขององค์กรโดยการกำหนดข้อห้ามไว้อย่างกว้างขวางเช่นต้องไม่กระทบความมั่นคงของรัฐหรือศีลธรรมอันดี และการกำหนดโทษทางอาญา อีกทั้งยังสร้างภาระงานเอกสารเพิ่มให้กับองค์กร

แม้ว่าร่างปัจจุบันที่ทางกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ที่เพิ่งปิดรับฟังความเห็นไปเมื่อเดือนเมษายนที่ผ่านมาจะมีการแก้ไขไปบางเรื่องแล้ว แต่เรื่องหลักที่ยังไม่ถูกแก้ไขอย่างเรื่องข้อจำกัดในประเด็นงานที่องค์กรจะทำได้ในมาตรา 20 ซึ่งเป็นประเด็นหลักที่ทำให้ร่างกฎหมายฉบับนี้ถูกวิจารณ์อย่างมากมาตั้งแต่แรกและส่วนของการกำหนดโทษที่แม้จะเอาโทษทางอาญาออกแต่ยิ่งกลับขยายวงผู้รับผิดชอบออกไปสู่คนทำงานในองค์กร

นอกจากนั้นร่างกฎหมายนี้ยังถูกวิจารณ์อีกว่าแม้จะไม่ต้องขึ้นทะเบียนแล้วแต่กลับเปิดให้คณะกรรมการตีความว่าองค์กรใดบ้างอยู่ภายใต้กฎหมายนี้ อาจไม่ช่วยส่งเสริมการทำงานองค์กรภาคประชาสังคมได้ทำงานที่เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวมได้จริงๆ จนตอนนี้องค์กรภาคประชาสังคมตั้งชื่อใหม่ให้กฎหมายฉบับนี้ “พ.ร.บ.ทำลายการรวมกลุ่มของประชาชน” แทน

ประชาไทได้สัมภาษณ์ ฐิติรัตน์ ทิพย์สัมฤทธิ์กุล อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายระหว่างประเทศ นิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และยังมีตำแหน่งเป็นประธานกรรมการของแอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล ประเทศไทย ถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นหากกฎหมายนี้ถูกประกาศใช้ออกมา รวมถึงจะใช้ใช้ป้องกันการฟอกเงินได้อย่างที่ฝ่ายรัฐมักยกมาอ้างหรือไม่

ไทยมักจะถูกทวงถามความคืบหน้าในการแก้ไขปัญหาสิทธิมนุษยชนอยู่เสมอในเวทีต่างประเทศ ถ้ากฎหมายนี้ออกมาจะส่งผลกระทบต่อการแก้ไขปัญหาสิทธิมนุษยชนในไทยอย่างไรบ้าง?

ก็คงกระทบแน่นอน คือสิ่งที่ไทยถูกถามอยู่เยอะๆ ในเรื่องสิทธิมนุษยชนมีอยู่หลายประเด็น ช่วงหลังๆ เราจะได้ยินเรื่องเสรีภาพการแสดงออก (Freedom of Expression - FOE) และเสรีภาพในการรวมกลุ่มและการสมาคม (Freedom of Assembly and Association - FOAA) มากขึ้นเนื่องจากสถานการณ์บ้านเรามีกฎหมายที่ออกมาจำกัดเสรีภาพเหล่านี้ค่อนข้างมาก ซึ่งก็เป็นปรากฏการณ์ที่พบเห็นได้บ่อยในสังคมที่มีความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองสูง เนื่องจากเสรีภาพสองตัวนี้เป็นพื้นฐานหลักของกระบวนการประชาธิปไตย สำหรับ FOAA ก่อนหน้านี้ประชาคมโลกก็จะจับตาที่เรื่อง A ตัวแรกคือการชุมนุมเป็นหลัก(Assembly) แต่พอมีเรื่องพ.ร.บ.องค์กรไม่แสวงหาผลกำไรมันก็จะเป็นเรื่องการร่วมกลุ่มและสมาคม (Association) เพิ่มเติมเข้ามาด้วย

นอกจากนี้จะมีประเด็นเรื่องการคุ้มครองนักปกป้องสิทธิมนุษยชน (Human Rights Defenders) ที่เป็นผู้ใช้เสรีภาพสองอย่างข้างต้นเพื่อเรียกร้องประเด็นต่างๆ แล้วถูกคุกคามหรือละเมิดสิทธิ เรื่องที่ไทยถูกถามบ่อยๆ ในบริบทนี้ก็เช่นเรื่อง การบังคับสูญหาย การซ้อมทรมาน สิทธิการประกันตัว การเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมที่เป็นธรรม รวมถึงการใช้กระบวนการทางกฎหมายมาขัดขวางหรือกลั่นแกล้งการทำงานของนักปกป้องสิทธิซึ่งรวมถึงสื่อและเอ็นจีโอ หรือที่เรียกว่าการฟ้องคดีปิดปาก (SLAPP - Strategic Litigation Against Public Participation) ซึ่งการกลั่นแกล้งนี้อาจจะมาจากรัฐหรือเอกชนก็ได้

ในภาพรวมของเรื่องสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองในโลกตอนนี้ ทั้ง 3 เรื่องนี้มักจะถูกพูดถึงเป็นปัญหาเดียวกันคือการหดตัวของพื้นที่การใช้เสรีภาพของประชาชน (Shrinking of civic space) ตัวร่างพ.ร.บ.เอ็นจีโอ (ร่างพ.ร.บ. ว่าด้วยการดำเนินงานขององค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกัน) มันจะไปกระทบตัวที่สองโดยตรง กระทบตัวที่สามโดยอ้อม แล้วก็อาจจะชิ่งไปโดนตัวที่หนึ่งด้วย

ดังนั้นตัวร่างพ.ร.บ.นี้มันเลยถูกตั้งข้อสงสัยว่าจะเป็นฟันเฟืองหนึ่งที่จะมาขัดขวางการใช้เสรีภาพการคุ้มครองนักปกป้องสิทธิแล้วก็การเปิดพื้นที่ให้เสรีภาพพวกนี้ได้ จึงไม่แปลกที่รัฐบาลต่างประเทศและองค์กรระหว่างประเทศที่จับตากับสถานการณ์สิทธิก็จะตั้งถามกับรัฐบาลไทยเราว่ามีเหตุผลอะไรที่จะต้องออกกฎหมายแบบนี้ เพราะผลการบังคับใช้กฎหมายลักษณะนี้จะไม่ได้ตกอยู่แค่เรื่องสิทธิการรวมกลุ่มสมาคม แต่มันจะไปกระทบถึงสิทธิอื่นๆ เพราะการรวมกลุ่มสมาคมขององค์กรต่างๆ พวกนี้มันเป็นไปเพื่ออำนวยให้การใช้สิทธิเสรีภาพอื่นๆ มันเกิดขึ้นได้ เช่น การรวมกลุ่มเพื่อเรียกร้องสิทธิสิ่งแวดล้อมของชุมชน หรือสิทธิแรงงาน หรือสิทธิในการศึกษา

จริงๆ แล้ว สิทธิในการรวมกลุ่มมันมักถูกให้ความสำคัญในฐานะเครื่องมือในการทำให้สิทธิอื่นๆ มันใช้งานได้มากกว่าเป็นวัตถุประสงค์ในตัวมันเอง ถ้าเราไปบอกว่าห้ามรวมกลุ่มหรือห้ามสมาคมกันหรือจำกัดกิจกรรมที่จะทำได้ในการรวมกลุ่มนั้นมันจะไม่ได้ฟังดูเป็นการละเมิดสิทธิเสรีภาพชัดแจ้งเท่ากับการไปตั้งข้อกล่าวหาหรือจับคนไปเข้าคุก มันจะไม่ได้เป็นการละเมิดที่เห็นได้ชัดมากเท่ากับกรณีของสิทธิอื่นๆ แต่มันจะส่งผลกระเพื่อมต่อการรณรงค์สิทธิอื่นๆ มากกว่า ซึ่งในลักษณะนี้นี่แหละที่น่ากังวลมาก เพราะการละเมิดมันเกิดขึ้นช้าๆ โดยที่เราไม่รู้ตัว หรือพอรู้ตัวอีกทีก็ช้าเกินกว่าจะแก้ไขกู้คืนแล้วเพราะถูกทำให้เครือข่ายในการเคลื่อนไหวแสดงความเห็นอ่อนแอไปเสียแล้ว

ประเด็นเรื่องสิทธิมนุษยชนกับการค้าระหว่างประเทศดูจะแยกกันไม่ออกแล้ว กรณีแรงงานประมงก็จะเห็นชัดแล้วประเด็น Business & Human rights ที่เป็นเทรนด์ในช่วงหลายปีนี้ การมีกฎหมายลักษณะนี้ออกมาควบคุมการทำงานของเอ็นจีโอจะส่งผลกระทบกับเศรษฐกิจอย่างไรบ้างหรือไม่?

ส่งผลกระทบในหลายลักษณะได้ ทางตรงก็คือองค์กรเอ็นจีโอที่พยายามจะตั้งคำถามหรือเสนอแนะให้ยกมาตรฐานการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพที่ได้รับผลกระทบจากการทำธุรกิจ อันนี้เราไม่ได้มีข้อสันนิษฐานไว้ว่าทุกธุรกิจจะต้องละเมิดสิทธิ แต่ว่าในบางอุตสาหกรรมก็มีแนวโน้มการละเมิดที่เด่นชั่นหรือรุนแรง ซึ่งรัฐอาจจะเข้าไปทำงานไม่ทั่วถึงหรือไม่ถึงมาตรฐานที่ประชาคมโลกเขามองว่าจำเป็น ก็จะมีทั้งองค์กรเอ็นจีโอในประเทศและต่างประเทศพยายามเข้ามาติดตามเรื่องพวกนี้ อย่างเรื่องประมงก็เป็นตัวอย่างหนึ่ง

ประเด็นอยู่ที่ว่าถ้าองค์กรพวกนี้ถูกจำกัดการทำงานมันก็จะกระทบต่อความน่าเชื่อถือของธุรกิจในไทยด้วย ตัวอย่างเช่น การตีความร่างในมาตรา 20 ที่จำกัดการกระทำขององค์กรไม่แสวงหากำไรที่ “อาจจะกระทบต่อความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ” ถ้าเป็นเรื่องอย่างการค้ามนุษย์ หรือการใช้แรงงานบังคับ ก็อาจจะถูกตีความเข้าข่ายได้เพราะโดยลักษณะของประเด็นแล้วมันอาจจำเป็นต้องพูดถึงการมีส่วนได้ส่วนเสียของหน่วยงานรัฐในประเทศและต่างประเทศด้วย

เมื่อ 18 ก.พ.65 รังสิมันต์ โรม อภิปรายในสภาประเด็นปัญหาการค้ามนุษย์ชาวโรฮิงยาที่เป็นเหตุให้ไทยถูกจัดอันดับปัญหาการค้ามนุษย์ประจำปี 2021 ตกมาอยู่ในกลุ่มเทียร์ 2 watch list ซึ่งเป็นประเด็นที่องค์กรสิทธิทั้งไทยและนานาชาติจับตามาตั้งแต่ปี 2557

เราต้องยอมรับว่าจริงๆ แล้วเดิมไทยเป็นศูนย์กลางหนึ่งของกิจกรรมข้ามพรมแดนในภูมิภาคนี้ แม้คนอาจจะไม่ตระหนักมากนักทั้งที่จริงแล้วไม่น่าแปลกใจเลย ถ้าไทยเป็นฮับของบริษัทเอกชนสำหรับภูมิภาคนี้ได้ มันก็เป็นฮับของความร่วมมือระหว่างรัฐบาล แล้วก็เป็นฮับของเอ็นจีโอด้วย กรุงเทพไม่ได้เป็นที่ที่บริษัทต่างชาติเข้ามาตั้งสำนักงานอย่างเดียว แต่มันเป็นที่ตั้งของสำนักงานภูมิภาคองค์การระหว่างประเทศอย่างสหประชาชาติและ อื่นๆ รวมถึงขององค์กรพัฒนาเอกชนระหว่างประเทศ กรุงเทพก็เป็นที่ที่สะดวกสบายถูกมองว่าเป็นเมืองที่ระบบโครงสร้างต่างๆ พอไว้ใจได้ระดับหนึ่ง แล้วพวกธุรกิจต่างๆ หรือกิจกรรมที่อาจจะกระทบเรื่องสิทธิมนุษยชนโดยเฉพาะกิจกรรมที่ส่งผลกระทบข้ามพรมแดนต่อทั้งภูมิภาค เช่นเรื่องสิ่งแวดล้อม ประมง แรงงานข้ามชาติ อาชญากรรมข้ามชาติ ฯลฯ ก็ถูกจับตามองจากพวกองค์การระหว่างประเทศที่เป็น Inter non-Governmental Organizations ที่อยู่ในเมืองไทยเป็นธรรมดา

ผลกระทบอีกอย่างต่อการทำงานขององค์กรเหล่านี้คือเรื่องความเสี่ยงว่าเงินที่ได้รับการสนับสนุนเข้ามาอาจจะใช้ได้ไม่เต็มที่ หรือในระหว่างการใช้งานไปแล้วถูกรัฐสั่งระงับ ซึ่งตอนนี้เราก็ยังไม่รู้ว่ามันจะออกลักษณะไหนได้บ้าง ได้แต่คาดเดา ซึ่งจริงๆ แล้วกฎหมายที่ดีมันไม่ควรปล่อยให้คนต้องคาดเดาหรือฝากความหวังไว้กับการใช้อำนาจใช้ดุลยพินิจ แต่ควรจะให้ความมั่นคงแน่นอนทางกฎหมาย (legal certainty) ที่ทำให้คนทำงานวางแผนการทำงานได้ แต่ร่างกฎหมายนี้เปิดช่องให้การใช้อำนาจในส่วนนี้ได้ค่อนข้างเยอะ ถ้าองค์กรที่ให้ทุนทำงานเกี่ยวกับสิทธิหรือการพัฒนาต่างๆ เขาคำนวณแล้วมีความเสี่ยงเขาก็อาจจะไม่มาทำผ่านไทย หรือว่าไม่มาให้งบสนับสนุนสำหรับภูมิภาคนี้เลย แต่ว่าปัญหาการละเมิดสิทธิมันก็จะยังอยู่ตรงนั้นแหละ

ส่วนในแง่ของผลกระทบทางอ้อมก็คือภาพลักษณ์ของประเทศ เมื่อก่อนเราอาจจะไม่ได้รู้สึกว่าสิทธิมนุษยชนมันส่งผลอะไรต่อภาพลักษณ์ของประเทศขนาดนั้น สิ่งที่เป็นภาพลักษณ์ของประเทศคือเรื่องความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน ความสะดวกรวดเร็วในการเดินทาง แต่ว่ายุคนี้โลกก็จะสนใจเรื่องระบบกฎหมายในภาพรวมมากกว่าความปลอดภัยพื้นฐานเพียงอย่างเดียว

ดังนั้นคำถามจึงขยายจากปลอดภัยไหมเป็นกฎหมายไว้ใจได้ไหม สิ่งที่เราควรจะคาดหมายได้จากประเทศที่มีอารยะคือเมื่อเราเดินตามท้องถนนอยู่ดีๆ แล้วจะไม่มีคนเดินมาปล้นเรา หรือถ้าเกิดอะไรขึ้นกับเราแล้วเราเดินไปหาตำรวจแล้วตำรวจจะไม่เรียกสินบนเราซ้ำ

ในทางเดียวกัน การที่นักลงทุนมาลงทุนในประเทศไทยแล้วเขาคาดหวังว่าจะได้รับการอำนวยความสะดวกจากเจ้าหน้าที่รัฐและได้รับการคุ้มครองในกระบวนการต่างๆ มันก็เป็นความคาดหมายของธุรกิจโดยปกติ แต่คำถามก็คือว่าเมื่อสถานการณ์สิทธิในประเทศนั้นมันตกต่ำลงหรือมันถูกคุ้มครองน้อยลง กิจกรรมระหว่างประเทศมันถูกขัดขวางมากขึ้น มันก็เป็นสัญญาณที่ทำให้ภาคธุรกิจหรือนักลงทุนด้วยเหมือนกัน แม้วันนี้การจำกัดสิทธิมันอาจจะยังอยู่ในพื้นที่ของนักกิจกรรม เป็นการแทรกแซงเอ็นโจอีหรือการใช้สิทธิเสรีภาพ แต่ว่าเขาก็อาจจะตั้งคำถามได้เหมือนกันว่า การตีความกฎหมายตามอำเภอใจหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า arbitrariness พวกนี้วันนี้มันจะขยายไปถึงพื้นที่ธุรกิจของพวกเขาไหม

ถ้าเราไปดูดัชนี Doing Business (ของธนาคารโลก ปัจจุบันนี้ใช้ชื่อว่า Business Enabling Environment) หรือดัชนีเรื่องนิติรัฐ(Rule of Law) มันไม่ได้มีแค่เรื่องของความรวดเร็วในการตั้งบริษัท หรือขอเปิดน้ำเปิดไฟเพื่อเริ่มประกอบกิจการ แต่ยังรวมไปถึงความคาดหมายได้ของระบบกฎหมาย ความยุติธรรมในกระบวนการศาล การไม่รับสินบนของเจ้าหน้าที่ หรือเรื่องที่เกี่ยวกับการใช้สิทธิเสรีภาพด้วย มันไม่ได้จำกัดอยู่แค่เรื่องการค้าเพียงอย่างเดียวถ้าเราไปดูรายชื่อประเทศที่มีกฎหมายในลักษณะนี้ที่มาจำกัดเสรีภาพในการรวมกลุ่มและการสมาคมในลักษณะที่กำลังร่างกันอยู่ เราก็น่าจะพอมองออกว่าเป็นประเทศในลักษณะที่นักลงทุนจะต้องตั้งคำถามเยอะๆ เลยก่อนที่ไปทำธุรกิจ หรือกระทั่งจะส่งคนของบริษัทแม่ไปทำในพื้นที่นั้นๆ ก็ต้องประเมินความเสี่ยงมากกว่า เอาง่ายๆ ค่าประกันที่บริษัทจะต้องจ่ายให้คนไปอยู่ในประเทศนั้นจะสูงกว่าประเทศที่ไม่มีกฎหมายแบบนี้

แต่กฎหมายไทยก็ไปอ้างอิงกฎหมายมาจากประเทศกลุ่มนี้ด้วย?

ใช่ แต่ To be Fair ถ้าดูจากงานวิจัยของกฤษฎีกาที่ออกมาประกอบกับร่างกฎหมายนี้ที่เป็นความเห็นประกอบร่างกฎหมายที่กฤษฎีการวบรวมจากความเห็นของหน่วยงานต่างๆ แล้วก็งานศึกษาค้นคว้าของกฤษฎีกาเองก็จะไปดูกฎหมายของประเทศที่ไม่ได้มีลักษณะจำกัดสิทธิแต่เน้นการสนับสนุนด้วยเหมือนกัน เช่น ญี่ปุ่น อังกฤษ หรืออเมริกา

ของอังกฤษกับญี่ปุ่นก็จะเป็นเรื่องของภาษีที่จะทำให้ได้รับการลดหย่อนภาษีและได้รับการสนับสนุนทางการเงินจากรัฐบาล แต่มันไม่ได้มีพวกเรื่องจะมาจำกัดลักษณะของกิจกรรม หรือบอกว่าต้องมาเปิดเผยข้อมูลอะไรอย่างกว้างขวาง แบบในร่างกฎหมายของไทยเขียน ส่วนอเมริกาเขาจำกัดเฉพาะองค์กรที่มีลักษณะเป็นตัวแทน (Agent) ทำกิจกรรมทางการเมืองเพื่อผลประโยชน์ของต่างชาติเท่านั้นที่จะถูกตรวจสอบมากหน่อย แต่ก็ยกเว้นหน่วยงานภาคประชาสังคมไว้เป็นส่วนมาก

มันก็จะมีความลั่กลั่นอยู่นิดหน่อยว่าเขาไปดูกฎหมายมาหลายที่ไม่ใช่แค่อินเดีย จีน กัมพูชา เคนย่า แต่สิ่งที่หยิบออกมามันอธิบายได้ไม่เต็มที่ว่าทำไมถึงไปหยิบส่วนที่จำกัดสิทธิเยอะๆ ของกฎหมายประเทศหนึ่งมา แต่กลับไม่หยิบส่วนที่ส่งเสริมคุ้มครองสิทธิของอีกประเทศหนึ่งมา

ที่พูดถึงประเด็นเรื่องการใช้กฎหมายอย่างไม่คงเส้นคงวาหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย ร่างกฎหมายนี้มันเปิดช่องให้เกิดการใช้กฎหมายในลักษณะนี้อย่างไร?

อย่างตัวมาตรา 20 ที่คนพูดถึงกันเยอะๆ มันก็ค่อนข้างกว้าง แล้วเราก็พูดมาตลอดว่ากฎหมายมันเขียนให้แคบลงรายละเอียดขนาดนั้นไม่ได้หรอก แต่ถ้ามันเขียนกว้างมันก็ต้องมีแนวมีหลักในการตีความ ถามว่าเวลาเขียนกว้างเพื่อให้มันปรับใช้ได้หลายสถานการณ์แนวการตีความเราจะต้องยึดจากอะไร เราก็ต้องยึดจากวัตถุประสงค์ของกฎหมาย ซึ่งวัตถุประสงค์ของกฎหมายนี้มันไม่ชัดว่ามันจะทำอะไร เราก็เลยไม่รู้ว่าเวลาตีความจะต้องยึดไปในทางไหน เพราะจริงๆ แล้ววัตถุประสงค์ของกฎหมายนั่นแหละคือสิ่งที่จะเป็นขอบของการตีความและป้องกันไม่ให้เกิดการใช้ดุลพินิจอำนาจโดยมิชอบ

อย่างเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เราก็ยังไม่รู้ว่ารัฐบาลมองเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างประเทศแบบไหน คือรัฐบาลต้องรู้ก่อนนะว่าเป้าหมายของมันคืออะไร มันถึงจะมีถกเถียงกันต่อได้ว่ามุมของรัฐบาลที่มีต่อการทำงานของเอ็นจีโอที่อาจจะไปส่งผลต่อความสัมพันธ์ระหว่างประเทศเนี่ยมันส่งผลจริงหรือไม่จริง คิดไปเองไหม หรือควรจะชั่งน้ำหนักกับผลประโยชน์กับสิทธิเสรีภาพคนอย่างไร ต้องทราบมุมมองตรงนี้ก่อนแล้วถึงจะไปดูต่อได้ว่าลิสต์ที่เขียนมานี่มันกว้างหรือมันแคบ

อีกประเด็นคือดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ในการที่จะให้การสนับสนุนกับบางองค์กร อีกทั้งมันอาจจะเปิดช่องให้เจ้าหน้าที่สามารถใช้ดุลพินิจนี้ในการปฏิบัติแตกต่างกับองค์กรเด็กดีที่ชื่นชมรัฐบาล กับองค์กรที่วิพากษ์วิจารณ์สิ่งที่รัฐบาลทำ ซึ่งจะอยู่ในมาตรา 18

นอกจากนี้ ก็จะมีเรื่องการชี้แจงแหล่งที่มาของเงินทุน ถ้าอ่านรายละเอียดมันจะมีอยู่ว่าถ้ารายละเอียดมาครบแล้วก็ไม่ต้องชี้แจงเพิ่มเติมก็ได้ ทีนี้ก็มีคำถามอยู่ว่าอย่างไหนถึงจะเรียกว่าครบแล้ว มันก็จะมีช่องให้เจ้าหน้าที่ใช้ดุลพินิจที่กว้างขวางอยู่

เหมือนว่าในกฎหมายก็ยังมีส่วนของโทษปรับที่ครอบคลุมไปปรับถึงระดับคนทำงานด้วยมันก็จะเข้าข่ายเป็นการใช้อำนาจโดยไม่ชอบด้วยหรือเปล่า?

ก็มีโอกาสเป็นไปได้ แต่เป็นเรื่องหลักคิดนิติบุคคลขององค์กรมากกว่าเป็นไอเดียเดียวกับเรื่องทำไมเราต้องมีบริษัท ทำไมเราต้องมีสมาคมขึ้นมา เพราะมีหลายอย่างที่บุคคลคนคนเดียวจะทำไม่ได้ แต่การรวมตัวรวมกลุ่มกันเป็นนิติบุคคลแยกจะขยายศักยภาพในการทำงาน การรับความเสี่ยง การแข่งขันการสร้างนวัตกรรมต่างๆ ก็จะทำได้ง่ายขึ้น ไม่ต้องยึดติดอยู่กับตัวบุคคล

ในทางเดียวกันกับนิติบุคคลเชิงพาณิชย์ สมาคมหรือมูลนิธิที่ตั้งขึ้นมาเพื่อให้มันมีอัตลักษณ์แยกออกไปจากตัวบุคคล เพราะว่าเวลาคนทำงานในองค์กรเขาไม่ได้ทำในนามของตัวเองเขาทำเพื่อที่จะบรรลุวัตถุประสงค์บางอย่างที่เขามีร่วมกัน ถ้าเป็นมูลนิธิก็จะเป็นเจ้าของเงินที่เขาเอามาช่วยลงให้ ถ้าเป็นสมาคมก็จะเป็นเจตจำนงค์ของสมาชิกที่ประกอบกันเป็นสมาคม ไม่ใช่ของคนใดคนหนึ่ง เมื่อคุณทำงานแล้วไม่ได้ทำเพื่อคนใดคนหนึ่ง ผลของงานนั้นก็ควรจะเป็นของทุกคนในสมาคมไม่ใช่ของตัวบุคคลที่ทำงาน แต่ถ้าหากความเสี่ยงต่อตัวบุคคลที่ทำงานให้องค์กรมันมีมาก ใครจะอยากทำงานเพื่อสาธารณะประโยชน์ที่องค์กรมุ่งหวั่ง

รัฐเองก็เหมือนกันเพราะถ้าเจ้าหน้าที่ทุกคนจะต้องไปรับผิดโดยตัวบุคคลทั้งที่เจ้าหน้าที่เขาทำงานเพื่อผลประโยชน์ของรัฐหรือสาธารณะ ใครมันจะอยากมาเป็นข้าราชการ ทุกวันนี้ที่มีการขู่ใช้กฎหมายอาญามาตรา 157 อย่างกว้างขวางมากๆ จนทำให้เจ้าหน้าที่รัฐรู้สึกว่าแทบจะกระดิกตัวไม่ได้มันก็เป็นหนึ่งในการที่เราไม่ได้ขีดเส้นในการรับผิดส่วนบุคคลกับการรับผิดในฐานะเจ้าหน้าที่รัฐในองค์กร

แต่อันนี้ก็ชี้ให้เห็นอีกว่าถ้าความพยายามไล่ความรับผิดมาที่ตัวบุคคลก็แปลว่ามีแนวโน้มที่รัฐจะกำกับตัวองค์กรไม่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ หรือไม่มีวิธีประนีประนอมที่จะคุยในระดับองค์กรได้ก็เลยใช้วิธีไปกดดันคนที่อยู่ในองค์กรนั้นแทน ซึ่งคิดว่าวิธีคิดแบบนี้มันไม่เฮลตี้ที่จะอยู่ร่วมกันในสังคม อันนี้เราไม่ได้หมายถึงแค่เอ็นจีโอแต่บริษัทหรือแม้กระทั่งเจ้าหน้าที่รัฐ มันไม่ควรจะเป็นแบบนี้เวลาเราทำงานเพื่อผลประโยชน์ของส่วนรวม แต่ในเมื่อระบบที่เป็นอยู่มันไม่ปกติไม่ตรงไปตรงมา มันก็เลยต้องไปหาระบบที่จะสร้างแรงจูงใจใหม่ให้คนทำงานที่จะปกป้องผลประโยชน์ส่วนตัวของตัวเอง สุดท้าย มันก็จะเหลือคนทำงานเพื่อผลประโยชน์ส่วนรวมน้อยลงไปเรื่อยๆ

ทำไมมายาคติเรื่องการรับเงินทุนจากต่างประเทศของเอ็นจีโอในไทย มักจะถูกเอามาพูดวนซ้ำๆ เพื่อใช้โจมตีองค์กรเอ็นจีโอว่ารับเงินต่างประเทศมาแทรกแซงการเมืองไทย?

ไม่แน่ใจเหมือนกันว่ามันมีมายาคติในรูปแบบนี้เพราะอะไร แต่ถ้าให้เดาก็คือเพราะคนเราไม่ค่อยมีความรู้ว่าจริงๆ แล้วส่วนหนึ่งที่ประเทศไทยและประเทศกำลังพัฒนาหลายๆ ประเทศ สร้างเนื้อสร้างตัวได้ก็ด้วยเงินช่วยเหลือจากต่างชาติ อาจจะมองได้สองระดับ

ระดับแรกคือความช่วยเหลือจากนานาชาติ ในยุคแรกที่เราสร้างเนื้อสร้างตัวคือช่วงทศวรรษ 1960-70 มีความช่วยเหลือมาลงไทยมหาศาลทั้งการสร้างถนนสร้างสนามบินหรือแม้แต่กระทั่งโรงพยาบาล คณะต่างๆ

จริงๆ คนไทยก็ได้เรียนเรื่องพวกนี้กันมาอยู่นะ เราก็รู้ว่าหลายๆ คนที่เขาทำคุณประโยชน์ให้กับประเทศเขาก็ได้รับการสนับสนุนทุนจากต่างประเทศ คือเรารู้ว่าคนพวกนี้ก็ดึงทุนเข้ามาพัฒนาประเทศ คนทำงานด้านการพัฒนาเมืองก็รู้ว่าไทยอยู่ไม่ได้ถ้าไม่มีความช่วยเหลือจากต่างประเทศ ไม่แน่ใจเหมือนกันว่าทำไมถึงลืมกันไป หรือไม่ได้มองเทียบเคียงกับภาพเอ็นจีโอทุกวันนี้

แม้ยุคหลังๆ เงินช่วยเหลือจากองค์กรพัฒนาระหว่างประเทศเหล่านี้จะน้อยลง เพราะต่างประเทศเขาก็มองว่าประเทศไทยพอจะตั้งตัวได้แล้ว คาดหวังให้ไทยไปช่วยเหลือประเทศอื่นๆ ที่ด้อยพัฒนากว่า เงินที่มันเคยช่วยส่วนราชการเยอะๆ จึงลดลง โดยเฉพาะในการพัฒนาหน่วยงานราชการหรือโครงสร้างขั้นพื้นฐานนี่ไม่ต้องมาช่วยมากแล้ว เพราะฉะนั้นในยุคนี้ ความช่วยเหลือจากต่างประเทศก็เลยมาอยู่ในส่วนที่ยังไม่เข็มแข็งมาก ก็คือองค์กรพัฒนาเอกชนนี่แหละที่รัฐไทยไม่ได้ให้การสนับสนุนเต็มที่แบบที่ประเทศพัฒนาแล้วเขามี

ถ้าเป็นหลายๆ ประเทศเงินสนับสนุนการทำงานของเอ็นจีโอมันก็จะมาจากภาครัฐเอง แต่มันจะไม่ได้มาตรงๆ เพราะถ้ามาตรงๆ องค์กรพวกนี้ก็จะไม่สามารถรักษาความเป็นอิสระในการตรวจสืบรัฐได้ มันก็อาจจะมาผ่านกองทุนรัฐสภาหรือกองทุนต่างๆ ที่แยกออกมาจ่ายเงินสนับสนุนเอ็นจีโอ หรือว่ารัฐไปช่วยเอื้อเรื่องของการระดมทุนเพื่อให้ทำได้ง่ายขึ้นด้วย หรือแม้กระทั่งเอินจีโอที่ส่งเสริมงานด้านศิลปะวัฒนธรรมที่เราชอบพูดถึงในบริบทของการสร้างซอฟท์พาวเวอร์ข้ามประเทศนี่ก็ได้รับเงินสนับสนุนภาครัฐค่อนข้างเยอะเหมือนกัน (แม้แน่นอนว่าจะมีคำถามเรื่องความเป็นกลางในการบริหารจัดการอยู่ก็ตาม)

เพียงแต่ว่าโครงสร้างพื้นฐานที่จะสนับสนุนให้องค์กรพัฒนาเอกชนหรือภาคประชาสังคมยืนอยู่ได้ด้วยตัวเองโดยพึ่งพาเพียงทุนจากในประเทศไทยมันไม่ได้เข้มแข็ง เราอาจจะเริ่มมีเศรษฐีมาสร้างมูลนิธิบ้าง แต่มันไม่ได้เป็นรูปธรรมมากเหมือนในต่างประเทศ เอาง่ายๆ มูลนิธิจะขอลดหย่อนภาษีได้เขาเอาเงินบริจาคมาลดภาษี มันยังถูกมองว่าเป็นการฟอกเงินอยู่เลยแทนที่เราจะมองว่าเป็นเรื่องของการที่คนจะบริจาคเพื่อประโยชน์สาธารณะ

ทั้งที่จริงๆ แล้วมันไม่ต่างกับการเอาเงินไปจ่ายภาษี เพราะเราจ่ายภาษีเพื่อให้รัฐบาลเอาเงินไปใช้เพื่อผลประโยชน์สาธารณะ แต่ถ้าเราเอาเงินไปจ่ายให้มูลนิธิมันก็คือให้มูลนิธิเอาเงินไปเพื่อทำประโยชน์สาธารณะที่เราต้องการเช่นกัน แล้วองค์กรภาคประชาสังคมมันต้องขับเคลื่อนด้วยงบประมาณด้วย เราควรจะต้องลบภาพจำว่าคนทำงานภาคประชาสังคมก็กินแกลบกันไป ก็ไม่ได้บอกว่าต้องร่ำรวยแต่ก็ต้องมีเงินเลี้ยงชีพ

พี่อังคณา(นีละไพจิตร อดีต กสม.) เคยพูดไว้ในเวทีของแอมเนสตี้อันหนึ่งที่รู้สึกว่าดีมากๆ คือที่บอกว่า แม้กระทั่งจะเขียนคำร้องถึง กสม.เงินค่ากระดาษเงินค่ารถที่จะไป กสม.มันก็เป็นเงินนะ แล้วสิ่งที่ชาวบ้านเขาต้องสละเพื่อที่จะเอาไปทำสิ่งเหล่านี้มันก็เป็นเงินทองที่จะเอาไปเลี้ยงชีพของเขา มันจำเป็นต้องมีงบประมาณสำหรับการต่อสู้เรื่องพวกนี้ แต่เมื่อสิ่งที่เขาทำคือการวิพากษ์หรือตั้งคำถามกับรัฐบาล จะไปคาดหวังให้เงินมาจากภาครัฐมันก็ไม่ได้เต็มร้อย มันก็ต้องไปคาดหวังจากส่วนอื่นๆ ซึ่งถ้าเงินจากในประเทศมันไม่มี ทำไมเราถึงจะกีดกันทางที่เขาจะได้รับการสนับสนุนจากต่างประเทศละ? การกีดกันไม่ให้ภาคประชาสังคมได้รับเงินสนับสนุนจากต่างประเทศในสภาพที่เงินทุนภายในประเทศก็ขาดแคลนนั้น ถือเป็นการจำกัดเสรีภาพในการรวมกลุ่มอย่างร้ายแรง เรื่องนี้ทั้งศาลสิทธิมนุษยชนยุโรป ผู้รายงานพิเศษของสหประชาชาติเคยพูดไว้หลายวาระและโอกาส

เรื่องที่สองคือคิดว่าคนในสังคมเราอาจจะไม่ได้มองเรื่องของความช่วยเหลือข้ามประเทศเป็นเรื่องที่ควรไว้ใจ เราคิดว่าไทยระแวงการแทรกแซงของต่างชาติค่อนข้างมาก ซึ่งอาจจะเป็นมรดกของบรรยากาศยุคสงครามเย็น แต่ว่าจริงๆ ในโลกนี้มันมีการคิดถึงเรื่อง Solidarity หรือความรู้สึกเคียงบ่าเคียงไหล่เป็นพี่น้องกันที่ไม่ได้จำกัดด้วยพรมแดน อย่างเช่นเวลาที่เรารู้ข่าวแผ่นดินไหวในญี่ปุ่นเราส่งเงินไปบริจาค เรารู้ว่าคนที่ยูเครนเขาเดือดร้อนเราอยากจะหาทางบริจาคเงินให้เขา เรารู้ว่ามีคนป่วยโควิดอยู่เต็มโรงพยาบาลที่เชียงใหม่เราอยู่กรุงเทพแล้วเราไม่รู้จักเขาเลยแต่เราอยากจะช่วย

สิ่งนี้คือ Solidarity เหมือนที่คนต่างประเทศเขามองเห็นปัญหาแบบนี้ในเมืองไทยแล้วเขาอยากจะช่วย มันก็ไม่ต่างไปจากความรู้สึกเห็นอกใจเห็นใจแบบเลย เพียงแต่ว่าทำไมเราถึงไม่สามารถมองในมุมกลับกันได้บ้างว่าเขาก็คงมองว่าเมืองไทยมีปัญหาแบบนี้แล้วอยากจะช่วยก็เลยเอาเงินมาให้ใช้ทำงานกัน

25 พ.ย.64 กลุ่มคนรักสถาบันกษัตริย์รวมตัวกันยื่นหนังสือถึงนายกรัฐมนตรีให้ตรวจสอบองค์กรแอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล ประเทศไทย ว่ามีกิจกรรมที่กระทบความมั่นคงหรือไม่และขับไล่ออกจากประเทศ ภาพจาก ไทยรักษา

หรือจะเป็นเพราะคนไม่ได้เชื่อว่าสิ่งที่องค์กรเหล่านี้พูดถึงอยู่เป็นแค่เรื่องประชาธิปไตยแต่เป็นเรื่องของการใช้อำนาจเข้ามาแทรกแซงการเมือง?

เป็นไปได้ อันนี้ก็อาจจะเป็นอีกปัญหาหนึ่งของวาทกรรมสิทธิ์มนุษยชนในเวทีระหว่างประเทศแหละ อีกมุมหนึ่ง พวกเราอาจจะเห็นหลายกรณีที่ประเทศตะวันตกหลายๆ ประเทศอ้างเรื่องของการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนเข้าไปแทรกแซงการเมืองภายใน ซึ่งมีตัวอย่างอยู่ชัดเจนโดยเฉพาะในช่วงปี 90 หรือ 2000 ต้นๆ แล้วคนที่โตมากับตัวอย่างแบบนี้ก็คงรู้สึกว่ามันน่ากลัวที่เราจะถูกแทรกแซงแบบนั้นอันนี้เข้าใจได้

แต่มันต้องแยกแยะว่ามันเป็นแบบนั้นจริงๆ หรือเปล่า ซึ่งถ้าดูจากสภาพการเมืองบ้านเราอันนี้จริงๆ น่าจะเรียกได้ว่าแทบไม่ถูกแทรกแซงอะไรเลยมากกว่า

เราคิดว่าสาเหตุที่คนไปมองเรื่องแทรกแซงอาจเพราะคนไทยอาจจะยังไม่คุ้นเคยกับประเด็นเรื่องการเรียกร้องสิทธิเสรีภาพเท่าไหร่ด้วย จึงหาความเห็นอกเห็นใจได้ยาก เช่น คนทั่วไปในสังคมพอเข้าใจเรื่องคนลำบากในสงคราม หรือ เรื่องคนจะตายแล้วไม่มีเลือด เพราะเคยเห็นภาพข่าว เห็นการณรงค์ แต่ว่าพอเป็นการเรียกร้องสิทธิเสรีภาพการรวมกลุ่มเพื่อเรียกร้องสิทธิของชาวบ้านในพื้นที่ที่ถูกกฎหมายป่าไม้เข้ามาจำกัดสิทธิ มันยังฟังดูเป็นเรื่องของชนกลุ่มน้อย เป็นเรื่องที่คนฟังเขาอาจไม่สามารถแทนตัวเองเข้าไปได้เต็มที่ มันอาจจะยังเป็นคุณค่าที่ไม่ได้เป็นเรื่องสามัญในสังคมไทย

จริงๆ หากเราจินตนาการได้ว่าเราอาจจะป่วยแล้วไม่มีเลือดถ้าไม่มีใครบริจาค ทำไมเราถึงไม่อาจจินตนาการว่าเราจะถูกทรมานเหมือนนักปกป้องสิทธิมนุษยชนคนอื่นๆ หรืออาจจะโชคร้ายเจอการพิจารณาคดีอย่างไม่เป็นธรรมละ

อีกประเด็นคือการที่คนไทยมักตีความความเป็นไทยไว้อย่างคับแคบมากๆ เป็นความชาตินิยมแบบแปลกๆ ที่ต้องเป็นคนไทยเท่านั้นถึงจะพูดเรื่องพวกนี้ได้ ต้องเป็นคนในเท่านั้นที่จะวิพากษ์วิจารณ์กฎหมายหรือสิ่งที่เกิดขึ้นในประเทศไทยได้ มันก็แปลกไงว่าทั้งที่เราอยากให้สิ่งที่เป็นคุณค่าของประเทศเราเป็นสิ่งที่คนนับถือ เวลาเราอ่านหนังสือหรือประกาศแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติที่มักจะลงท้ายไว้ว่าเป้าหมายของเราจะทัดเทียมกับนานาชาติหรือไปถึงมาตรฐานระหว่างประเทศ แต่เราก็จะปกป้องตัวเองจากการถูกวิจารณ์จากข้างนอกว่าสิ่งที่เขาพูดมานั้นมันมาจากปากคนต่างชาติที่ไม่ได้เข้าใจเราเต็มที่ ทั้งที่ในการหักล้างมันควรจะหักล้างกันด้วยเหตุผลด้วยข้อมูลไม่ใช่ด้วยว่าคนพูดเป็นใคร

ถึงจะมีส่วนที่พูดถึงการส่งเสริมเช่นการให้ทุนสนับสนุนด้วย แต่การสนับสนุนดังกล่าวจะเกิดประโยชน์ได้มากน้อยแค่ไหนภายใต้กฎหมายฉบับนี้?

เรื่องการส่งเสริมมันมีกลไกอยู่แล้ว กองทุนเมืองไทยที่อยู่ภายใต้หน่วยงานของภาครัฐที่เอ็นจีโอเข้าถึงได้นั้นมีอยู่ คำถามก็คือการเข้าถึงนั้นมันเป็นไปโดยไม่เลือกปฏิบัติหรือเปล่า เข้าถึงได้อย่างเท่าเทียมหรือเปล่าน่าจะเป็นประเด็นมากกว่า

อย่างที่สองก็คือการสร้างแรงจูงใจให้คนมาบริจาค แค่ดูเปรียบเทียบความยากง่ายในการลดหย่อนภาษีระหว่างวัดกับองค์กรภาคประชาสังคมสมาคมต่างๆ นี่วัดไม่เคยถูกแตะเลย แต่ไม่ได้บอกว่าต้องไปแตะนะ อันนั้นก็เป็นปัญหาอีกปัญหาหนึ่งเลย คงเพราะคนมองว่าการทำบุญคือทำเพื่อตัวเอง ชาติหน้าเราจะได้มีกินมีใช้อะไรอย่างนี้ ไม่ได้เป็นการบริจาคเพื่อหวังให้เกิดความเปลี่ยนแปลงในสังคม

ทั้งที่จริงๆ จะมองว่านอกจากการที่วัดเป็นเครื่องยึดเหนี่ยวทางใจแล้วเนี่ย วัดจะถือว่าเป็นองค์กรภาคประชาสังคมประเภทหนึ่งด้วยก็ได้ ที่วัดก็มีจัดทำบุญผ้าป่าเพื่อการศึกษา ไปช่วยให้สังคมท้องถิ่นมันคงอยู่ได้ หรือเสนอทางออกให้กับปัญหาร่วมของชุมชน เรารู้สึกว่าภาคประชาสังคมมีฟังก์ชั่นใกล้เคียงกับวัดเลย แต่ว่าคนอาจจะไม่ได้มองว่าเป็นเรื่องทางโลกเท่าไหร่เวลาวัดหรือพระทำ

แต่เวลาพอองค์กรภาคประชาสังคมจะไปขอลดหย่อนภาษีก็จะไปเจอเงื่อนไขต่างๆ ที่ไม่ได้สมเหตุสมผลทีเดียว เงื่อนไขมันต้องมีแต่ว่าควรทำให้มันง่ายกว่านี้แล้วก็การตรวจสอบเป็นไปอย่างโปร่งใสและยุติธรรม มันจะทำให้คัดออกมาได้ด้วยว่าองค์กรลักษณะไหนที่ควรถูกตรวจสอบเรื่องการฟอกเงินเป็นพิเศษ หรืออันไหนที่เขาต้องการทำเพื่อผลประโยชน์สาธารณะจริงๆ รัฐควรจะทำสิ่งนี้มากกว่า คือทำให้กลไกหาเงินของเอ็นจีโอมันทำได้ง่ายขึ้น

คล้ายๆ เวลาถามภาคธุรกิจว่าเขาอยากให้รัฐมาตั้งกองทุนแจกเงินให้สตาร์ทอัพไปทำงานไหม เขาก็ไม่ได้อยากได้หรอก (เพราะมันไม่เยอะพอ และมันมีปัญหาเรื่องความเท่าเทียมกันในการเข้าถึงกองทุน) แต่เขาอยากให้เปิดให้ระดมทุนได้ง่ายพอเท่านั้น แค่รัฐอย่ามาขวางเวลาที่คนจะระดมทุน เราว่ามันใกล้เคียงกันเวลาที่เอ็นจีโออยากได้เงินมาทำงานสาธารณะ เขาพอจะหาเองกันได้แต่รัฐอย่าไปขวางเขาละกัน

พอถอยออกมามองภาพกว้างแล้วคนก็ไม่ได้มองว่าวัดกับองค์กรภาคประชาสังคมเองก็มีจุดร่วมที่คล้ายๆ กันคือเป็นตัวกลางในการผันเงินไปพัฒนา

เอาจริงๆ คิดว่าคนไทยเองสนใจว่าเงินบริจาคมันไปไหนน้อยไปนิดนึง เราก็ไม่ได้บอกว่าพอเป็นเอ็นจีโอแล้วคนจะต้องเชื่อถือร้อยเปอร์เซ็น ก็ตรวจสอบวิพากษ์วิจารณ์กันได้ว่าเงินมันไปไหน แต่ว่ามันก็มีคนทำบุญที่วัดเพราะว่าวัดนี้มีพระนักพัฒนาอยู่จะเอาเงินไปโรงเรียนไหนต่อ โอเคพระก็อาจจะดูมีความน่าเชื่อถือในแง่ที่ว่าท่านจะมีศีล

ถ้าเราถามว่าเอ็นจีโอมันจะควรมีศีลไหม ก็ต้องไปดูว่ากฎหมายหรือกฎเกณฑ์ทางสังคมที่มีอยู่แล้วมันจะพอกำกับให้เอ็นจีโอมีศีลในทางโลกได้หรือยัง ซึ่งก็คิดว่ามีอยู่แล้วนะ มันก็มีพวกกฎเกณฑ์ที่ต้องแจ้งหรือเปิดเผยเอกสารส่งให้รัฐทุกปีอยู่แล้วในฐานะที่คุณจดแจ้งเป็นมูลนิธิเป็นสมาคม หรือเวลาขอทุนจากต่างประเทศก็ต้องทำรายงาน นอกเหนือไปจากนั้นคนที่บริจาคเขาก็จะถามหาความโปร่งใสกันเอาเองได้โดยรัฐไม่ต้องเข้าไปแทรกแซงมาก เดี๋ยวนี้แฟนคลับดาราระดมทุนซื้อของขวัญให้ดารายังต้องแจกแจงรายรับรายจ่ายเลย กลไกการกำกับดูแลในสังคมมันไม่ได้จำเป็นจะต้องเป็นกฎหมายของรัฐเสมอไป กฎหมายที่มีลักษณะเข้าแทรกแซงการใช้เสรีภาพควรจะเป็นกลไกสุดท้าย (last resort) ไม่ใช่ถูกมองเป็นไม้กายสิทธิ์เสกให้สังคมเป็นอย่างใจ

กฎหมายฉบับนี้มีความจำเป็นมากน้อยแค่ไหน เพราะหลายองค์กรก็สะท้อนว่าก็มีกฎหมายที่ใช้กำกับองค์กรไม่แสวงกำไรได้อยู่แล้ว กลไกตรวจสอบการเงินต่างๆ ก็มีอยู่แล้ว

เราว่าตัวร่าง พ.ร.บ.เองเลยไม่จำเป็น คือเวลาเราบอกว่าจำเป็นหรือไม่จำเป็นมันตอบได้หลายแบบ เช่น เพราะว่าร่างที่มีอยู่มันไม่ดีพอมันเลยไม่จำเป็น หรือโดยสภาพของเรื่องมันไม่ต้องมีกฎหมายมากำกับก็ได้ หรือว่ามันมีกฎหมายที่ใช้กำกับได้อยู่แล้ว

ถ้าถามว่าสมาคมการรวมกลุ่มของคนควรจะถูกจำกัดไหม เราคิดว่ามันควรจะถูกจำกัดในระดับเท่าที่มันจะสร้างความเสี่ยง เหมือนกับการรวมตัวตั้งบริษัทหรือรวมตัวกันเพื่อประกอบกิจการอะไรสักอย่าง เราต้องตั้งต้นว่ามนุษย์มีเสรีภาพในการทำอะไรก็ได้ตราบเท่าที่ไม่ก่อให้เกิดความเสี่ยงหรือสร้างความเดือดร้อนให้คนอื่น แต่ถ้ามันสร้างความเสี่ยงหรือสร้างความเดือดร้อนให้คนอื่นเมื่อไหร่กฎหมายค่อยเข้ามากำกับ

ทีนี้รัฐยังไม่สามารถพิสูจน์ได้เลยว่าการรวมกลุ่มสมาคมของประชาชนไม่ว่าจะเป็นองค์กรไม่แสวงหากำไร มูลนิธิหรืออื่นๆ มันสร้างความเสี่ยงอย่างไรให้กับบ้านเมือง คือมันไม่มีคำอธิบายตรงนี้ เราคิดว่ามันไปต่อไม่ได้นะว่าแล้วทำไมมันต้องการกฎหมายมากำกับ

6 องค์กรภาคประชาสังคมร่วมกันแถลงข่าวเมื่อ 11 ก.พ.65 กรณีถูกสรรพากรเข้าตรวจสอบที่มาเงินจากต่างชาติแต่อ้างว่าจะให้คำแนะนำเรื่องภาษี องค์กรเหล่านี้ยืนยันว่าได้จดทะเบียนเป็นมูลนิธิอย่างถูกกฎหมายและมีการส่งรายงานการเงินทุกปี

ความเสี่ยงหนึ่งที่ค่อนข้างชัดเจนในสังคมไทยและมีตัวอย่างก็คือการฟอกเงินในนามมูลนิธิ มันก็มีกฎหมายที่ใช้กับการฟอกเงินอยู่แล้ว และถูกแนะนำโดยองค์การ FATF(The Financial Action Task Force) ว่าต้องแก้กฎหมายยังไง และเขาบอกชัดว่าให้แก้ตามความเสี่ยง ให้พิจารณาว่าองค์กรแบบไหนมีความเสี่ยงแล้วออกมาตรการให้รายงานเพิ่มเติมหรือทำให้เกิดความโปร่งใสมากขึ้น FATF ไม่เคยบอกว่าต้องใช้มาตรการแบบเหมารวม เพราะเขารู้ดีว่ามันยิ่งทำให้เกิดภาระมากเกินจำเป็นแล้วมันก็จะไปกระทบต่อสิทธิอื่นๆ อีกทั้งยังไม่มีประสิทธิภาพด้วย ซึ่งสิ่งที่ FATF สนใจที่สุดคือเรื่องประสิทธิภาพ

ลองนึกถึงสภาพความเป็นจริง ป.ป.ง. ก็ต้องมารับเรื่องรับเอกสารพวกนี้ ถ้าดูเฉพาะองค์กรที่มีความเสี่ยงแล้วสามารถระบุได้มา 100 องค์กร ป.ป.ง.ก็ดูเอกสาร 100 องค์กร แต่ถ้าบอกว่าทุกองค์กรต้องส่ง ป.ป.ง. ต้องดูเอกสารเป็นหมื่นเป็นพันองค์กร แล้วการทำงานจะมีประสิทธิภาพได้ยังไง

มันชัดเจนเลยว่าไม่ได้มีเหตุผลอะไรที่จะต้องแก้กฎหมายฟอกเงินให้ตีขลุมกว้างขนาดนี้ ซึ่งอันนี้ก็จะเป็นอีกเรื่องหนึ่งที่กำลังจะมีการแก้ ซึ่งจะไปในทิศทางที่ไม่สอดคล้องกับคำแนะนำของ FATF แต่ ป.ป.ง. พยายามจะอ้างคำแนะนำของ FATF มาเพื่อแก้เป็นมาตรการแบบเหมารวม ทั้งมันควรแค่ปรับไปตามความเสี่ยง

กฎหมายเดิมที่มีอยู่แล้วสำหรับกำกับดูแลถ้ามันไม่ได้มีปัญหาอะไรก็ใช้ตามนั้นไป ไม่ได้มีความจำเป็นอะไรที่จะต้องออกกฎหมายมาเพื่อเพิ่มโอกาสที่จะใช้อำนาจหน้าที่โดยมิชอบ หรือกลายเป็น Abuse of Law

ทุกวันนี้ก็ต้องยอมรับกันว่าทุกครั้งที่มีกฎหมายใหม่ขึ้นมาทุกภาคส่วนก็จะเกิดความระแวงขึ้นมาในใจว่ามันจะถูกเอาไปใช้แบบไหน ความระแวงนี้มันพ้นไปจากตัวบทกฎหมายแล้ว ทั้งกังวลว่าคนจะเข้าใจมั้ยหลายกฎหมายมันก็เขียนมาเป็นเชิงเทคนิกมากๆ เวลาเอาไปใช้จะใช้ถูกไหม นักกฎหมายบางคนบอกปัดว่าถ้าใช้ไม่ถูกศาลก็ตัดสินเอง แต่ระหว่างกระบวนการกว่าจะไปถึงคำตัดสินสุดท้าย สมมติถ้าใช้เวลา 3 ปีเนี่ย บางทีองค์กรนั้นก็เจ๊งไปแล้ว

แม้แต่ฟากธุรกิจเองเวลามีกฎหมายใหม่ๆ ออกมาก็ทัดทานกันมากว่าอย่าออกมาเลยมันเป็นภาระของผู้ประกอบการ ออกมาแล้วก็ต้องปวดหัวแก้นู่นแก้นี่ให้สอดคล้อง ซึ่งอันนี้อาจไม่ใช่เรื่องใหญ่ที่สุดหรอกเพราะว่าเขาพอทำได้ แต่สิ่งที่เขากลัวมากกว่าคือกลัวจะถูกกลั่นแกล้งโดยกฎหมายเหล่านี้ หรือว่ากลัวเจ้าหน้าที่จะเอากฎหมายแบบนี้มาใช้กับเขาอย่างไม่เป็นธรรม

เราว่าสถานการณ์เดียวกันเลยเอ็นจีโอหรือภาคประชาสังคมอาจจะไม่ได้กลัวเรื่องภาระขนาดนั้น แม้องค์กรเล็กๆ อาจจะกลัวมากกว่าหน่อยเพราะเขามีกำลังคนน้อยกว่า แต่สิ่งที่คนกลัวมากกว่าคือกลัวว่าคนจะเอากฎหมายมาใช้กลั่นแกล้งกัน แล้วพอเราไม่มีความเชื่อมั่นในประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมายของรัฐขนาดนั้น มันก็เลยไม่มีอะไรรับประกันเลยว่ากฎหมายมันจะถูกใช้อย่างที่เจตนารมณ์มันบอกจริงๆ แล้วร่างพ.ร.บ.นี้รัฐไม่สามารถอธิบายได้ด้วยซ้ำว่าอะไรคือเจตนารมณ์ของกฎหมายนี้

ในทางกลับกันคนออกกฎหมายก็ดูเหมือนไม่ได้นึกหน้าผู้ปฏิบัติงานด้วยว่าจะทำได้

เราสงสารคนที่ต้องเอาร่างกฎหมายนี้มาบังคับใช้เลยเพราะว่ามันครอบจักรวาลมาก มันก็มีข้อยกเว้นอยู่บ้างแหละที่จะทำให้บางองค์กรไม่เข้ามาอยู่ในกฎหมายนี้แต่มันเยอะมากๆ อยู่ดี

เวลาออกกฎหมายมันจะต้องมีการประเมินผลกระทบของการออกกฎหมาย(Regulatory Impact Analysis หรือ RIA) หรือการคิดต้นทุนของการบังคับใช้ (Cost-Benefit Analysis) ก่อนที่จะออกกฎหมายว่า การบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้มันต้องใช้ทรัพยากรเพิ่มขึ้นเท่าไหร่ รัฐก็ต้องตอบได้ว่าการกำกับองค์กรที่จะมาตามนิยามองค์กรไม่แสวงหาผลกำไรซึ่งมีอยู่เยอะมากทั้งหมดนี้น่าจะเป็นแสนองค์กรทั่วประเทศทำกิจกรรมร้อยแปดพันประการจะต้องใช้เจ้าหน้าที่กี่คน แล้วเจ้าหน้าที่พวกนี้ไม่ได้เก็บเอกสารโดยตรงจากองค์กรเหล่านี้แต่เขาจะต้องไปประสานงานกับหน่วยงานรัฐอื่นๆ ในกระทรวงต่างๆ ที่กำกับองค์กรพวกนี้อยู่แล้วเพื่อให้เอกสารพวกนี้มาอยู่ที่เขา

เข้าใจว่ากฎหมายเขาก็พยายามเขียนเพื่ออำนวยความสะดวกระดับหนึ่งเพราะเขาก็ถูกโจมตีมาตลอดว่าก็รายงานสรรพากรรายงานกรมการปกครองทุกปีแล้วยังจะต้องมารายงานกระทรวง พม.อีกเหรอ กฤษฎีกาก็พยายามเขียนแก้ว่าถ้ารายงานไปแล้วให้ พม.ดึงข้อมูลเหล่านี้มาจากกระทรวงเหล่านี้เลย คำถามก็คือว่ามีระบบมั้ยที่จะทำให้การแชร์ข้อมูลเกิดขึ้นได้จริงๆ ทุกวันนี้การประสานงานหลังบ้านของหน่วยงานราชการไทยเป็นปัญหามาก ไม่งั้นเราก็คงไม่ต้องมีสำนักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัลขึ้นมาเพื่อช่วยสิ่งนี้หรอก

เราจินตนาการไม่ออกเลยว่าต้องใช้ข้าราชการกี่คนในการทำงานนี้ แล้วคำถามต่อไปก็คือว่าทำไปแล้วได้อะไร ใช้ภาษีมาทำเรื่องพวกนี้แล้วจะได้ประโยชน์อะไร วัตถุประสงค์จริงๆ ของการออกกฎหมายนี้คืออะไร เรื่องนี้รัฐต้องตอบให้ได้

 

ภาคผนวก ประเด็นปัญหาในกฎหมาย “พ.ร.บ.การดำเนินกิจกรรมขององค์กรไม่แสวงหากำไร พ.ศ….”

กฎหมายที่องค์กรภาคประชาสังคมตั้งชื่อเล่นให้ว่า “พ.ร.บ.ทำลายการรวมกลุ่มประชาชน” นี้ ได้ให้นิยามขององค์กรไม่แสวงหากำไรไว้กว้างเพียงแค่เป็นการรวมกลุ่มของบุคคลเพื่อทำกิจกรรมโดยไม่ได้มุ่งเน้นแสวงหากำไรมาแบ่งปันกันโดยมีข้อยกเว้นว่าจะต้องไม่เป็นองค์กรที่อยู่ภายใต้กฎหมายอื่นอยู่แล้ว

แม้ว่าร่างกฎหมายฉบับที่กระทรวงพัฒนาสังคมและมนุษย์กำลังรับฟังความเห็นอยู่นี้ จะเป็นร่างที่ถูกปรับแก้มาแล้วซึ่งประเด็นหนึ่งที่ถูกเอาออกไปจากฉบับนี้แล้วคือเรื่องการบังคับจดแจ้งองค์กร แม้ว่าจะไม่ถูกบังคับจดแจ้งแล้วแต่องค์กรภาคประชาสังคมยังกังขาว่า “คณะกรรมการส่งเสริมและพัฒนาองค์กรไม่แสวงหากำไร” ยังมีอำนาจตีความว่าองค์กรหรือกลุ่มบุคคลใดบ้างที่จะอยู่ภายใต้การบังคับใช้ของกฎหมายฉบับนี้ ซึ่งกฎหมายฉบับนี้มีส่วนที่ให้คุณให้โทษกับองค์กรที่ถูกตีความให้อยู่ภายใต้กฎหมายฉบับนี้ด้วย

มาตรา 20 เป็นมาตราที่ถูกวิจารณ์มากที่สุดเนื่องจากได้กำหนดลักษณะของเนื้อหางานต้องห้ามที่องค์กรภาคประชาสังคมจะทำไม่ได้เอาไว้และอาจจะถูกเอามาตีความได้กว้าง โดยมีเนื้อหาดังนี้

  1. กระทบต่อความมั่นคงของรัฐ รวมถึงความมั่นคงของรัฐด้านเศรษฐกิจหรือด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ
  2. กระทบค่อความสงบเรียร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือก่อให้เกิดความแตกแยกในสังคม
  3. กระทบต่อประโยชน์สาธารณะรวมทั้งความปลอดภัยสาธารณะ
  4. เป็นการกระทำความผิดต่อกฎหมาย
  5. เป็นการกระทำที่เป็นการละเมิดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่นหรือกระทบต่อความเป็นอยู่โดยปกติสุขของบุคคลอื่น

หากองค์กรใดมีการดำเนินงานที่นายทะเบียนเห็นว่าเป็นการฝ่าฝืนข้อใดข้อหนึ่ง นายทะเบียนก็มีอำนาจตามมาตรา 23-24 สามารถสั่งให้องค์กรนั้นๆ เข้าชี้แจงข้อเท็จจริงและสั่งให้หยุดการกระทำที่เป็นการฝ่าฝืนหรือสั่งให้แก้ไขการกระทำได้ หากองค์กรยังไม่ทำตามที่นายทะเบียนแจ้งเตือน นายทะเบียนยังสามารถออกคำสั่งให้องค์กรดังกล่าวยุติการดำเนินงานได้ และยังกำหนดโทษปรับเอาไว้สูงสุดถึง 500,000 บาทและปรับอีกวันละ 10,000 บาทตลอดเวลาที่ยังฝ่าฝืนหรือจนกว่าองค์กรจะปฏิบัติตามให้ถูกต้อง อีกทั้งหากองค์กรดังกล่าวไม่ดำเนินงานตามคำสั่งของนายทะเบียนยังให้ผู้รับผิดชอบดำเนินงานขององค์กรดังกล่าวต้องรับโทษเช่นเดียวกับองค์กรด้วย

นอกจากนั้นมาตรา 18 ยังให้อำนาจแก่คณะกรรมการในการพิจารณาเห็นสมควรว่าองค์กรใดจะได้รับการผ่อนผันหรือยกเว้นการปฏิบัติหน้าที่ในเรื่องใดให้แก่องค์กรที่มีวัตถุประสงค์ดำเนินกิจกรรมด้านประชาสังคมโดยเฉพาะและไม่มีการฝ่าฝืนมาตรา 20 คณะกรรมการสามารถเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อมีมติผ่อนผันหรือยกเว้นการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายฉบับนี้ได้ มาตรานี้จึงถูกวิจารณ์ว่าเป็นการเปิดช่องให้เกิดการเลือกปฏิบัติจากคณะกรรมการได้

ร่างกฎหมายฉบับเต็ม ดูที่ พ.ร.บ.การดำเนินกิจกรรมขององค์กรไม่แสวงหากำไร พ.ศ….

ข่าวรอบวัน

เนื้อหาแนะนำ

สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

พื้นที่ประชาสัมพันธ์