สถานการณ์ของเศรษฐกิจการเมืองไทยในช่วงสองปีที่ผ่านมา การกล่าวถึงคำว่า “รัฐสวัสดิการ” เป็นคำที่หายจากพื้นที่สาธารณะ และไม่ปรากฏการบรรจุเรื่องรัฐสวัสดิการไว้ในนโยบายพรรคการเมืองในการเลือกตั้งคราวนี้ แต่ปรากฏนโยบายเรื่องอื่นแทนที่ขึ้นมา เช่น การปราบคอรัปชันของทุนเทาข้ามชาติ ชาตินิยมท่ามกลางข้อพิพาทระหว่างไทยและกัมพูชา โดยเฉพาะในช่วงท้ายของสัปดาห์นี้จะเห็นการใช้เรื่องชาตินิยม ประเด็นของแรงงานข้ามชาติกับประกันสังคมเพื่อปลุกปั่นสร้างความเกลียดชังโดยฟากฝั่งอนุรักษ์นิยม

นโยบายสวัสดิการสังคมของประเทศไทยจะถดถอยไปหลังจากนี้ เว้นแต่การขับเคลื่อนของภาคประชาชนจะมีพลังในการสร้างอำนาจการต่อรองเชิงโครงสร้าง แต่พรรคการเมืองที่ประกาศนโยบายต่าง ๆ ออกมานั้น พบว่า แทบทุกพรรคกำหนดหลักเกณฑ์พิสูจน์ความยากจน สร้างเงื่อนไขของการได้รับสวัสดิการ และให้สวัสดิการยึดโยงกับผลิตภาพทางเศรษฐกิจ เพราะมองเรื่องการให้เงิน สิ่งของ และบริการต้องเกิดผลต่อการลงทุนในมนุษย์ ตอกย่้ำให้เห็นว่า การเคลื่อนไหวทางการเมืองของรัฐสวัสดิการที่ผ่านมาตั้งแต่ พ.ศ. 2562 เพื่อสร้างระบอบสวัสดิการสังคมประชาธิปไตย กลับไม่สามารถก้าวข้ามไปได้ เมื่ออำนาจทางการเมืองของภาคประชาชนอ่อนแอลง ระบอบอนุรักษ์นิยมก็จะกลับมารุกคืบชิงพื้นที่คืนอีกครั้ง

รัฐสวัสดิการไม่ใช่เรื่องใหม่ในประวัติศาสตร์ของการเมืองไทย เมื่อย้อนกลับไปปรากฏให้เห็นการกล่าวถึงมาตลอดเช่นในทศวรรษ 2470 ปรากฏคำว่ารัฐเวชกรรม (Medical State) ในความหมายของนายแพทย์ ยงค์ ชุติมา นั้นก็คือรัฐสวัสดิการที่ต้องจัดบริการและเตรียมบุคลากรให้พร้อมในส่วนกลางและพื้นที่ห่างไกลเพื่อดูแลสุขภาพของประชาชน ปลายทศวรรษ 2490 ก็ปรากฏคำว่ารัฐสวัสดิการ (Welfare State) ในเอกสารของกรมประชาสงเคราะห์โดย นิคม จันทรวิทุร และเรณู โชติดิลก ได้ให้ความเข้าใจเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการของประเทศอังกฤษที่เป็นตัวแบบของการปฏิรูปทางสังคมในเวลานั้น ถัดมาในปลายทศวรรษ 2510 ก็ปรากฏหนังสือรัฐสวัสดิการตัวอย่างในอังกฤษของ อนันต์ พยัคฆันตร เป็นข้าราชการของกรมประชาสงเคราะห์ที่ได้รับการศึกษาดูงานจากหลายประเทศในตะวันตกมาช่วงทศวรรษ 2490 จึงมีพลังทางสังคมทืี่ต้องการเปลี่ยนแปลงสังคมไทยให้เป็นรัฐสวัสดิการมาอยู่ทุกช่วงเวลาของประวัติศาสตร์

ช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา ยังปรากฏการเคลื่อนไหวทางการเมืองของรัฐสวัสดิการอย่างเข้มข้นขึ้นในทศวรรษ 2550 ปรากฏกลุ่มเคลื่อนไหวฝ่ายซ้ายในชื่อพรรคแนวร่วมภาคประชาชน มีหนังสือเผยแพร่ความรู้เรื่องรัฐสวัสดิการสังคมประชาธิปไตย หนึ่งในนั้นมี เก่งกิจ กิติเรียงลาภ ที่มีบทบาทขับเคลื่อนรัฐสวัสดิการมาตั้งแต่ในเวลานั้น นอกจากนี้ยังมีอีกการเคลื่อนไหวของฝ่ายกลางขวา มีทั้งนักวิชาการและเทคโนแครตที่สมาทานอุดมการณ์เสรีนิยมใหม่ เสนอแนวคิดอีกด้านที่ปฏิเสธประชานิยม (Populism) ของพรรคไทยรักไทย เพื่อเขยิบมาที่ทางสายกลางของสวัสดิการเรียกว่า “สังคมสวัสดิการ” (Welfare Society) เพื่อสนับสนุนให้รัฐทำหน้าที่จัดสวัสดิการลดลง แต่ถ่ายโอนไปให้สถาบันทางสังคมอื่น ๆ เช่น ครอบครัว เครือญาติ ชุมชนมาทำหน้าที่จัดสวัสดิการ พร้อมกับเหตุผลของความเฉพาะของบริบททางสังคม วัฒนธรรม และประวัติศาสตร์ของระบอบสวัสดิการ

แล้วในเวลาเดียวกันของการชูคำว่าสังคมสวัสดิการขึ้นมา หน่วยงานราชการที่กำลังมีประเด็นเรื่องความโปร่งใสการบริหาร คือ “สำนักงานประกันสังคม” ก็เคยจัดพิมพ์หนังสือเรื่อง “ประเทศไทยกับก้าวไปสู่รัฐสวัสดิการ” กลายเป็นว่า รัฐสวัสดิการเป็นคำทั่วไปที่ฝ่ายอนุรักษ์นิยมก็พยายามช่วงชิงและสร้างความหมายให้แตกออกหลายเฉด เหมือนกับช่วงที่โคโรนาไวรัส เพื่อนของผู้เขียนเคยกล่าวว่า “การมีบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ และโครงการหลายรายการมาช่วยเยียวยาประชาชน รัฐบาลประยุทธ์ จันทร์โอชาไม่เป็นรัฐสวัสดิการอย่างไร” จึงเป็นเรื่องที่ต้องถกเถียงแล้วชี้ให้เห็นต่อว่า รัฐสวัสดิการในความหมายนี้ แน่นอนว่า เป็นรัฐสวัสดิการในระบอบสวัสดิการเสรีนิยมและอนุรักษ์นิยม รัฐสวัสดิการในสองประเภทนี้ให้สวัสดิการที่คัดกรองสิทธิและสร้างเงื่อนไข ประสิทธิภาพการบริหาร และความยั่งยืนทางการคลัง จำแนกคนออกเป็นกลุ่มหรืออาชีพเพื่อให้สวัสดิการเฉพาะคนที่รัฐมองว่าสมควรได้รับเท่านั้น

ถัดมาในเวลานี้ พรรคการเมืองที่ก้าวหน้าสุดคือ พรรคประชาชนก็เลือกวกกลับมาสู่แนวทางของระบอบสวัสดิการอนุรักษ์นิยมที่เอนเอียงมาทางเสรีนิยม โดยให้เหตุผลเรื่องข้อจำกัดของงบประมาณทางการคลังและรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 จึงเห็นนโยบายสวัสดิการที่ปรับลดลงครึ่งเสาตามที่ นิติรัตน์ ทรัพย์สมบูรณ์ ได้กล่าวถึงในกรณีของบำนาญผู้สูงอายุจาก 3,000 บาทลดลงมาเหลือ 1,500 บาท ทั้งที่ข้อเสนอของ We Fair ใช้ฐานการคุ้มครองทางสังคม (Social Protection Floors) เป็นหลักการในการประกันความมั่นคงทางรายได้ของผู้สูงอายุ นอกจากนี้ พรรคการเมืองอื่น เช่น พรรคประชาธิปัตย์ในทศวรรษ 2540-2550 เป็นพรรคเสรีนิยมให้ความสำคัญต่อวินัยทางการคลังและการพุ่งเป้าที่มีประสิทธิภาพ ให้ความสำคัญต่อฐานคะแนนที่เป็นชนชั้นกลาง จึงเห็นเสมอว่า พรรคนี้ไม่ประกาศนโยบายค่าจ้างขั้นต่ำ แล้วมักเสนอการประกันรายได้ขั้นต่ำเพื่ออุดหนุนให้แรงงานที่มีรายได้ไม่ถึงเกณฑ์ที่กำหนด ส่วนพรรคเพื่อไทยที่ผ่านมาตั้งแต่พรรคไทยรักไทยไม่กล้าแตะปัญหาความเหลื่อมล้ำของอำนาจเชิงโครงสร้าง ถึงแม้โครงการประกันสุขภาพแห่งชาติหรือบัตรทอง เป็นโครงการสวัสดิการถ้วนหน้า แต่กลับไม่ได้สร้างระบบสุขภาพที่เท่าเทียมกันในแง่ของผลลัพธ์ จึงปรากฏให้เห็นระบบสุขภาพที่ดูแลแยกตามกลุ่มอาชีพและสถานะทางสังคมที่แตกต่างกัน ได้แก่ ข้าราชการ พนักงานราชการ/ลูกจ้างภาคเอกชน และประชาชนทั่วไป

เมื่อใดที่ภาคประชาชนอ่อนแอ ชนชั้นนำทางการเมืองย่อมพาประเทศไทยกลับสู่ระบอบอนุรักษ์นิยม ก้าวไม่ข้ามสู่่เสรีนิยมและสังคมประชาธิปไตย เพราะการต่อสู้ทางการเมืองของขบวนการภาคประชาชนและแรงงานไม่สามารถอดรื้อระบบและโครงสร้างที่ฝ่ายอนุรักษ์นิยมก่อร่างสร้างไว้อย่างแนบแน่น ดังนั้น การทำความเข้าใจรูปร่างหน้าตาของ “ระบอบสวัสดิการอนุรักษ์นิยมที่สนับสนุนสวัสดิการ” (Pro-Welfare Conservative Welfare Regime) ตามที่อ้างอิงการจำแนกระบอบสวัสดิการเช่นนี้ตาม Christian Aspalter (ซึ่งเป็นนักวิชาการที่ศึกษาเรื่องรัฐสวัสดิการและระบอบสวัสดิการมากว่า 25 ปี) แบ่งออกเป็น 4 สี่เสาหลักดังนี้

เสาหลักแรก บทบาทของสถาบันทางสังคมและครอบครัว ระบอบสวัสดิการของประเทศไทยแตกต่างจากกลุ่มประเทศลาตินอเมริกาที่เป็นอนุรักษ์นิยมเช่นเดียวกัน แต่ประเทศในกลุ่มนั้นคือ “ระบอบสวัสดิการอนุรักษ์นิยมที่ต่อต้านสวัสดิการ” (Anti-Welfare Conservative Welfare Regime) จึงเห็นในประเทศไทยสนับสนุนให้สถาบันครอบครัวทำหน้าที่ในการช่วยเหลือเกื้อกูลกัน เช่น เมื่อก่อนหน้าที่สังคมไทยเป็นครอบครัวขยาย เมื่อใครสักคนเกิดความทุกข์ยากลำบากทางการเงิน ก็ต้องไปหยิบยืมเงินจากครอบครัวและเครือญาติเป็นลำดับแรกก่อน เนื่องจากรัฐพยายามปฏิเสธความรับผิดชอบหน้าที่จัดสวัสดิการโดยรัฐหรือทำหน้าที่ให้น้อยที่สุด แล้วพยายามผลักให้ครอบครัว เครือญาติ ชุมชน องค์กรศาสนา มูลนิธิ สมาคม กลุ่มอาชีพ มาทำหน้าที่นี้ ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนในปัจจุบัน เช่น การพัฒนาระบบ Long-term care ด้านหนึ่งเป็นเรื่องที่ดีและจำเป็นยิ่งในสังคมสูงวัย เพื่อทำงานสุขภาพเชิงรุกและให้ครอบครัวและชุมชนมีบทบาทในการดูแล แต่อีกด้านขาดการส่งเสริมและพัฒนาผู้ปฏิบัติงาน ไม่ได้ส่งเสริมให้การดูแลเป็นงานที่มีคุณค่าได้รับค่าจ้างที่เหมาะสมกับคุณภาพของงาน มักใช้รูปแบบของการเป็นอาสาสมัครเพื่อหลีกเลี่ยงระบบการจ้างงาน กลายเป็นวัฒนธรรมการกดขี่เช่นเดียวกับการทำงานของผู้หญิงดูแลภายในบ้านที่ไม่ได้รับค่าจ้าง

เสาหลักสอง สิทธิทางสังคมที่ขึ้นกับผลิตภาพ (Productive Social Rights) เป็นระบอบสวัสดิการของประเทศไทย แตกต่างจากกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวียที่ขึ้นกับสิทธิทางสังคมแบบถ้วนหน้า (Universal Social Rights) ดังนั้น ความคิดเบื้องหลังที่ซ่อนอยู่ในระบอบสวัสดิการของประเทศไทย จึงไม่ได้เชื่อเรื่องความเท่าเทียมและความถ้วนหน้า แต่พยายามแบ่งแยกคนออกตามเงื่อนไขต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นอาชีพ ระดับการศึกษา รายได้ และอื่น ๆ เช่น ระบบการศึกษาที่ใช้เกณฑ์การทดสอบรายได้และสินทรัพย์ (Assets and Means Tests) เพื่อพิสูจน์ความยากจนขั้นต้นก่อน แต่ไม่เพียงพอ จึงใช้วิธีการทดสอบรายได้ทางอ้อม (Proxy Means Tests) เพื่อจำกัดกลุ่มคนได้รับสวัสดิการให้น้อยที่สุดและให้เฉพาะคนที่สมควรได้รับจากการทำหน้าที่คัดกรอง ตรวจสอบ และวิินิจฉัยจากภาพถ่ายและแบบประเมินต่าง ๆ ว่าสอดคล้องตามเกณฑ์หรือไม่ การใช้วิธีการเช่นนี้จึงปรากฏมากในประเทศ “ระบอบสวัสดิการเสรีนิยมใหม่” (Neoliberal Welfare Regime) ในตัวอย่างประเทศสหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ อังกฤษ แคนาดา เป็นต้น โดยให้เหตุผลว่า ประสิทธิภาพของการใช้งบประมาณให้พุ่่งเป้่าตรงกลุ่มเป้าหมายมากที่สุด

เสาหลักสาม สวัสดิการที่ยึดติดกับการทำงาน แสดงให้เห็นว่า นอกจากประเทศไทยได้รับอิทธิพลของระบอบสวัสดิการเสรีนิยมใหม่แล้ว ยังได้รับอิทธิพลจาก “ระบอบสวัสดิการประชาธิปไตยคริสเตียน” (Christian Democratic Welfare Regime) จึงเห็นได้การใช้อาชีพและสถานะทางสังคมมาจำแนกกลุ่มคนที่ได้รับสวัสดิการ เช่น

ตัวอย่างแรก ระบบประกันสังคมเป็นสวัสดิการที่ขึ้นกับสถานะทางอาชีพ หากสำรวจบทเรียนทางประวัติศาสตร์ กฎหมายประกันสังคมในฉบับแรก พ.ศ. 2497 (แต่ไม่ได้บังคับใช้เพราะไม่สามารถจัดทำพระราชกฤษฎีกาได้) จะเห็นว่า

(1) ชนชั้นนำทางการเมืองบางกลุ่มเห็นด้วยการออกแบบระบบสวัสดิการที่ร่วมจ่ายที่ไม่ใช่รัฐจ่ายฝ่ายเดียว เพราะสวัสดิการสงเคราะห์คนยากไร้ไม่เพียงพอแล้ว ยังต้องมาดูแลแรงงานหรือกรรมกรอุตสาหกรรมในเวลานั้น ยิ่งหนักไปใหญ่

(2) กลุ่มทหารธุรกิจกลัวประกันสังคมจะมาแข่งขันกับบริษัทประกันชีวิตของตนเอง หนึ่งในสี่รายชื่อที่ปรากฏในบันทึกการประชุมสภาผู้แทนราษฎร คือ แม่ทัพภาคที่ 2 หรือจอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ เป็นการขัดกันผลประโยชน์ของประชาชนกับชนชั้นนำ

(3) ชนชั้นนำบางคนเป็นห่วงจะทำให้คนไทยรู้สึกว่าถูกบังคับจ่ายเงินสมทบ จึงให้ระบบสวัสดิการสงเคราะห์ที่ใช้เงินภาษีสำหรับคนยากไร้และอนาถาก่อน แต่แท้จริงแล้ว เป็นการรักษาผลประโยชน์ให้กับรัฐและนายจ้างในการจ่ายเบี้ยประกัน

(4) ชนชั้นนำเสนอให้หลีกเลี่ยงการมีสิทธิประโยชน์สงเคราะห์บุตร เพราะคนไทยมีบุตรมากในเวลานั้น และไม่ให้มีการว่างงาน เพราะรัฐต้่องแบกรับงบประมาณสูงและกลัวว่ากรรมกรจะขี้เกียจไม่ทำงาน หรือแกล้งว่างงานเพื่อรับเงินแต่แอบไปทำงานตอนกลางคืนหรือให้ภรรยาไปทำงานแทน และไม่อยากให้มีสิทธิประโยชน์ชราภาพ เพราะบางคนอายุเกษียณ 50 ปีแล้วยังดู Active ทำงานได้ ยุคนั้นก็มาก่อนกาลของแนวคิด Active aging ที่ใช้แรงงานคนสูงวัยให้ทำงานจนชีวิตจะหาไม่

ตัวอย่างสอง ระบบการออมส่วนตัวของกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ (Provident Funds) ให้เอกชนมาร่วมจัดการความมั่นคงทางการเงินในยามชรา เช่น สิงคโปร์ได้รับการชูเป็นตัวแบบในระบอบสวัสดิการอนุรักษ์นิยมที่ส่งเสริมสวัสดิการ ขณะที่บางประเทศ เช่น ญี่ปุ่นและจีนเสนอเรื่องบำนาญและการทำงานของผู้สูงวัย ระบอบสวัสดิการนี้จึงไม่เน้นรัฐทำหน้าที่หลักในการสร้างหลักประกันความมั่นคงในชีวิต ไม่สนับสนุนสิทธิและความเท่าเทียม

เสาหลักสี่ สวัสดิการที่ต้องสร้างผลิตภาพทางเศรษฐกิจ (Productive Welfare) เป็นอุดมการณ์เบื้องหลังของกลุ่มประเทศในระบอบสวัสดิการในเอเชียตะวันออก สวัสดิการจึงเป็นเรื่องของการลงทุนเพื่อให้ได้ผลตอบแทนทางสังคม (Social Investment) พยายามอ้างถึงข้อจำกัดของงบประมาณทางการคลัง จึงต้องเลือกลงทุนเรื่องสวัสดิการโดยจัดลำดับความสำคัญก่อนหลัง ได้แก่ การศึกษาและสาธารณสุข สวัสดิการจึงถูกมองเป็นเรื่องของต้นทุนมากกว่าเป็นสิทธิพื้นฐาน แตกต่างจากระบอบสวัสดิการสังคมประชาธิปไตยที่มองเรื่องความเป็นธรรมทางสังคมและลดความเหลื่อมล้ำให้คนเสมอหน้ากัน โดยไม่ได้มองแค่ผลิตภาพทางเศรษฐกิจเท่านั้น ระบอบสวัสดิการนี้จึงไม่กล่าวถึงเรื่องต่าง ๆ ที่กระทบต่อโครงสร้างอำนาจ เช่น การปฏิรูประบบภาษีและจัดเก็บอัตราภาษีก้าวหน้า แต่พยายามเสนออีกด้านให้ใช้จ่ายงบประมาณอย่างระมัดระวังเพื่อรักษาวินัยทางการคลัง หรือไม่ก็ความยั่งยืนทางการคลัง

ตัวอย่างของ We Fair ก็เคยอยู่ในสถานการณ์ของการเลือกหรือตัดสินใจระหว่างการเพิ่มเงินอุดหนุนเด็กเล็กหรือเพิ่มเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ เคยมีผู้แทนจากหน่วยราชการแห่งหนึ่งตอบในที่ประชุมคณะอนุกรรมการสวัสดิการโดยรัฐในสมัยที่ วราวุธ ศิลปอาชา ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ คำตอบจากผู้แทนคนนั้นคือการเลือกลงทุนที่เด็ก แต่นั้นแสดงถึงกระบวนทัศน์ของเสรีนิยมใหม่ทำให้สวัสดิการต้องเน้นการลงทุนที่มนุษย์ (Human Capital Development) เพราะเด็กเหล่านั้นจะเติบโตเป็นผู้ใหญ่และสร้างมูลค่าหรือผลิตภาพในตลาดแรงงานได้ แตกต่างจากผู้สูงอายุที่ถูกด้อยค่าและลดทอนให้เป็นเพียงคนพึ่งพิง หรือเป็น Passive aging แน่นอนว่าหมายความตรงข้ามกับ Active aging ที่ทำงานให้มีรายได้แค่การยังชีพไปวัน ๆ และไม่เป็นภาระทางสังคมในมุมมองของชนชั้นนำ รวมถึงเทคโนแครตที่สนับสนุนให้ผู้สูงอายุต้องเสริมและเติมทักษะ ทั้งที่ทราบดีว่า ศักยภาพการเรียนรู้ของมนุษย์จะลดลงเรื่อย ๆ ท้ายที่สุด ผู้สูงอายุต้องยอมรับชะตากรรมที่ทำงานที่ต่ำกว่าความรู้และประสบการณ์ที่ผ่านมา ที่สำคัญไม่มีทางเลือกในการทำงานที่มีคุณค่า

บทสรุป ระบอบสวัสดิการอนุรักษ์นิยมที่สนับสนุนสวัสดิการของประเทศไทย กลับทำงานได้สอดรับการกุศลและบรรเทาทุกข์ (Charity and Relief) จึงทำให้ไม่สามารถถอดรื้อจากความเป็นอนุรักษ์นิยมให้เขยิบออกมาทางซ้ายไปสู่เสรีนิยมและสังคมประชาธิปไตย เพราะที่ผ่านมายังถกเถียงและต่อสู้ระหว่างสองฐานคิดสวัสดิการของสิทธิ (Rights) และความจำเป็น (Needs) ทำให้คนจำนวนหนึ่งไม่ยอมรับสวัสดิการเป็นเรื่องสิทธิ จึงทำให้ตกอยู่หรือวนเวียนกับนระบบการสงเคราะห์เฉพาะหน้า ไม่แค่นั้น ยังมีความพยายามของฟากฝั่งอนุรักษ์นิยมค้นหาความหมายเชิงคุณค่าของสังคมไทย เพื่อสร้างความหมายที่ยึดโยงกับอุปถัมภ์นิยม ศาสนา อุดมการณ์ชาตินิยม และอื่น ๆ แล้วเรียกระบบสวัสดิการผสม (Welfare Mix)