เมื่อไม่นานมานี้มีข่าวว่ารัฐบาลเตรียมจะกู้เงิน 500,000 ล้านบาท เพื่อแก้ไขวิกฤตพลังงานและซูเปอร์เอลนีโญ (ThaiPBS, 2569)  ทั้งนี้ การกู้เงินไม่ใช่เรื่องผิด และไม่ใช่เรื่องที่รัฐบาลไม่ควรทำเลย โดยเฉพาะในภาวะที่เศรษฐกิจเต็มไปด้วยความไม่แน่นอน รัฐบาลย่อมต้องมีเครื่องมือทางการคลังไว้ใช้รับมือ และการกู้เงินก็เป็นหนึ่งในเครื่องมือดังกล่าว ในอดีต ประเทศไทยเองก็เคยใช้การกู้เงินเพื่อประคับประคองเศรษฐกิจมาแล้ว อาทิ การกู้เงินจาก IMF ในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 การกู้เงินเพื่อรับมือกับวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ภายใต้แผนไทยเข้มแข็งเพื่อพยุงเศรษฐกิจ ในปี 2558 และการกู้เงินเพื่อเยียวยาผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคมจากการระบาดของโรคโควิด -19 ในปี 2563 (กรุงเทพธุรกิจ, 2569)

ลักษณะดังกล่าวในต่างประเทศก็ไม่ต่างกันนัก เมื่อเผชิญวิกฤตทางเศรษฐกิจ รัฐบาลในหลายประเทศล้วนใช้การกู้เงินเป็นเครื่องมือสำคัญในการประคับประคองเศรษฐกิจและสังคม ภาพที่เกิดขึ้นในช่วงโควิด-19 ยิ่งตอกย้ำว่าการขยายภาระทางการคลังผ่านการกู้เงินไม่ใช่เรื่องผิดปกติของรัฐสมัยใหม่ หากแต่เป็นทางเลือกที่รัฐบาลจำนวนมากใช้เมื่อรายได้ปกติไม่เพียงพอต่อการรับมือกับสถานการณ์ที่รุนแรง (IMF, 2020)

อย่างไรก็ดี คำถามสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่า รัฐบาลจะกู้เงินได้หรือไม่ แต่คือกู้เงินไปเพื่ออะไร ผ่านกลไกทางกฎหมายแบบใด และใครจะเป็นผู้ตรวจสอบการตัดสินใจนั้น ที่ผ่านมาข้อถกเถียงในสังคมมักมุ่งไปที่การถกกันว่า รัฐบาลควรกู้เงินเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ หรือควรรักษาวินัยทางการคลังอย่างเคร่งครัด แต่ประเด็นที่ควรถูกหยิบยกขึ้นมาพิจารณาไม่แพ้กันคือ เหตุใดรัฐบาลจึงเลือกใช้พระราชกำหนด เหตุใดจึงต้องขยายเพดานหนี้สาธารณะ และรัฐบาลจะรับผิดชอบต่อผลกระทบในระยะยาวของการตัดสินใจนั้นอย่างไร

การกู้เงินไม่ใช่เรื่องผิด แต่ต้องมาพร้อมความรับผิดชอบและการตรวจสอบ

ในแง่หนึ่งการก่อหนี้สาธารณะอาจจะเป็นสิ่งจำเป็น แต่หนี้สาธารณะไม่ใช่เพียงตัวเลขทางเศรษฐกิจเท่านั้น แต่เป็นภาระผูกพันที่ส่งผลต่อความสามารถของรัฐในระยะยาว การตัดสินใจก่อหนี้จึงไม่กระทบเฉพาะกับรัฐบาลที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในขณะนั้น แต่ยังโยงไปถึงงบประมาณในอนาคต ภาระภาษีของประชาชน และขอบเขตการตัดสินใจของรัฐบาลชุดต่อ ๆ ซึ่งต้องคำนึงถึงความเป็นธรรมทั้งต่อคนในรุ่นนี้ รวมถึงคนในรุ่นต่อไปที่ต้องเข้ามารับภาระภาษีดังกล่าว (Emmerson, Frayne, & Love, 2001) 

ในแง่นี้การก่อหนี้สาธารณะจึงไม่ควรถูกมองเป็นเพียงมาตรการทางนโยบายที่ฝ่ายบริหารจะตัดสินใจโดยลำพัง แต่ต้องเป็นเรื่องที่เปิดให้มีการพิจารณา อภิปราย และตรวจสอบอย่างเพียงพอ ซึ่งในทางสากลรัฐบาลควรจะต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา เพื่อให้มีการพิจารณา อภิปราย และแสดงความเห็นต่อการกู้เงินและผลกระทบดังกล่าว (Nicol, 2022) ซึ่งก็คือ การเสนอความประสงค์ขอกู้เงินในรูปแบบของกฎหมาย (ธีรเดช ลิขิตตระกูลวงศ์, 2548) โดยคณะรัฐมนตรีควรจะนำเสนอข้อมูลเพื่อชี้แจงต่อรัฐสภา เพื่อให้รัฐสภาพิจารณาอนุมัติ

ในแง่หนึ่งมาตรา 53 ของพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ได้พยายามตอบสนองต่อหลักการดังกล่าว โดยกำหนดให้การก่อหนี้สาธารณะ นอกเหนือจากที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะแล้ว ให้กระทำได้เฉพาะโดยอาศัยบทบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะ และเฉพาะกรณีจำเป็นเร่งด่วนและเพื่อแก้ไขวิกฤตของประเทศ โดยไม่อาจตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ทัน โดยต้องระบุวัตถุประสงค์ของการกู้เงิน ระยะเวลาการกู้เงิน แผนงานหรือโครงการที่ใช้จ่ายเงินกู้ วงเงินที่อนุญาตให้ใช้จ่ายเงินกู้ และหน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบ

ทว่า กฎหมายที่รัฐบาลอาจจะเลือกใช้นั้นอาจจะอยู่ในรูปแบบของพระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนดก็ได้  ทั้งนี้ สถานะของพระราชกำหนดนี้ก็มีสถานะเป็นกฎหมายอย่างหนึ่งเทียบเท่าพระราชบัญญัติ (สมยศ เชื้อไทย, 2567) แต่แตกต่างในกระบวนการตรากฎหมาย เพราะกรณีของพระราชบัญญัตินั้นต้องผ่านการพิจารณาของรัฐสภา แตกต่างจากพระราชกำหนดที่ตามมาตรา 172 ของรัฐธรรมนูญฯ ให้อำนาจกับคณะรัฐมนตรีในการตราพระราชกำหนดเพื่อใช้ในกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ เพื่อรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ ที่เมื่อประกาศใช้แล้วตามรัฐธรรมนูญฯ กำหนดให้คณะรัฐมนตรีต้องเสนอพระราชกำหนดนั้นต่อรัฐสภาโดยไม่ชักช้า ซึ่งในทางกฎหมายแล้ว คณะรัฐมนตรีย่อมมีอำนาจที่จะทำได้โดยชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

แต่ปัญหาสำคัญของการเสนอกฎหมายกู้เงิน โดยทำเป็นพระราชกำหนดนั้นคือ การกีดกันรัฐสภาจากการตรวจสอบและให้ความเห็นต่อการกู้ยืมเงินดังกล่าว และแม้ภายหลังรัฐสภาไม่อนุมัติพระราชกำหนดดังกล่าว ก็มีผลเพียงแค่ทำให้พระราชกำหนดนั้นตกไป ทว่า มาตรา 172 ของรัฐธรรมนูญฯ ก็ได้รับรองว่า การไม่อนุมัติพระราชกำหนดดังกล่าว ไม่ได้กระทบต่อกิจการที่ได้ดำเนินไปในระหว่างที่ใช้พระราชกำหนดนั้น และการสิ้นผลจะเป็นไปในอนาคต โดยแนวทางการตีความของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญที่ 3/2535 ก็ยืนยันสาระในทำนองเดียวกัน คือ เมื่อมีการดำเนินการตามพระราชกำหนดไปแล้ว การไม่อนุมัติในภายหลังก็แทบไม่อาจย้อนกลับไปลบล้างผลที่เกิดขึ้นแล้วได้อีก

ด้วยเหตุนี้ การเปิดให้รัฐสภาและสาธารณะให้ความเห็นต่อกระบวนการดังกล่าวจึงเป็นเรื่องสำคัญ โดยเฉพาะถ้าการกู้เงินนั้นวงเงินสูงและผลกระทบกว้าง การตัดสินใจก็ยิ่งควรผ่านกระบวนการที่เปิดให้มีการอภิปราย ซักถาม และพิจารณาทางเลือกอื่นอย่างจริงจัง ไม่ว่าจะเป็นความจำเป็นของโครงการ แหล่งเงินที่อาจใช้แทนได้ เงื่อนไขของการกู้ หรือผลกระทบต่อฐานะการคลังในระยะยาว ซึ่งกระบวนการเหล่านี้สะท้อนความรับผิดชอบต่อสาธารณะ และหากขาดกระบวนการดังกล่าวแล้ว การอ้างความจำเป็นก็อาจจะไม่เพียงพอ

เมื่อเป็นเช่นนี้ การเลือกใช้พระราชกำหนดเป็นฐานทางกฎหมายในการกู้เงิน จึงยิ่งน่าตั้งคำถาม ด้วยเหตุใดรัฐบาลถึงเลือกที่จะใช้พระราชกำหนดเป็นเครื่องมือในการกู้ยืมเงิน ทั้ง ๆ ที่รัฐบาลมีทางเลือกอื่น ๆ ที่อาจจะทำได้ อาทิ การกู้เงินผ่านพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีเพื่อชดเชยการขาดดุลทางการคลัง การกู้เงินโดยพระราชบัญญัติเฉพาะ หรือการกู้เงินโดยออกพันธบัตรรัฐบาล ภายใต้การควบคุมตามกฎหมายการบริหารหนี้สาธารณะ ซึ่งกระบวนการต่าง ๆ เหล่านี้มีมาตรการที่รองรับและขอบเขตที่เหมาะสมกว่าในการตรวจสอบ

การขยายเพดานหนี้ต้องมาพร้อมความรับผิดชอบ

แม้ว่าเพดานหนี้สาธารณะจะไม่ใช่สิ่งตายตัว หรือเป็นกฎศักดิ์สิทธิ์ที่แตะต้องไม่ได้ เนื่องจากในบางสถานการณ์รัฐบาลอาจจำเป็นต้องมีพื้นที่ทางการคลัง (fiscal space) เพิ่มขึ้น เพื่อรับมือกับวิกฤตหรือความไม่แน่นอนทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ดี การไม่ใช่สิ่งตายตัวไม่ได้หมายความว่า เพดานดังกล่าวควรจะถูกขยายโดยง่าย หรือขยายทุกครั้งที่รัฐบาลต้องการพื้นที่ใช้จ่ายเพิ่มขึ้น ในทางตรงกันข้ามเพดานหนี้มีความสำคัญ เพราะเพดานดังกล่าวเป็นกรอบหนึ่งของวินัยทางการคลัง ซึ่งเป็นแนวทางที่รัฐบาลควรยึดถือเป็นแนวทางการบริหารการคลัง เพื่อรักษาดุลยภาพของการใช้จ่าย การก่อหนี้สาธารณะที่เหมาะสมกับความสามารถของรัฐบาล และสอดคล้องกับกฎเกณฑ์ทางการคลัง (เขมภัทร ทฤษฎิคุณ, 2565) ในด้านของหนี้สาธารณะ เพดานดังกล่าวมีความสำคัญในการกำกับว่ารัฐจะใช้ความยืดหยุ่นได้เพียงใด และเป็นเกณฑ์สัญญาณเตือนต่อการตัดสินใจทางการคลังภายใต้ข้อจำกัด เพื่อไม่ให้ดำเนินนโยบายทางการคลังไปตามดุลยพินิจจนก่อให้เกิดความเสียหายกับประเทศ (จรัส สุวรรณมาลา, 2558)

ดังนี้ จะเห็นได้ว่าปัญหาสำคัญไม่ได้อยู่เพียงว่า จะขยายเพดานหนี้สาธารณะได้หรือไม่ แต่สิ่งที่อาจจะต้องกลับมาทบทวนก็คือ กระบวนการขยายเพดานหนี้สาธารณะนี้สะท้อนความรับผิดชอบของรัฐบาลในการบริหารราชการแผ่นดินเพียงพอหรือไม่

ในบริบทของประเทศไทย ปัจจุบันเพดานหนี้สาธารณะถูกกำหนดไว้ที่สัดส่วนหนี้สาธารณะต้องไม่เกิน 70% ของ GDP ซึ่งเป็นไปตามประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ เรื่อง กำหนดกรอบในการบริหารหนี้สาธารณะ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2564 ซึ่งเป็นการแก้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP เดิมที่ถูกกำหนดไว้ที่ 60% ของ GDP โดยการแก้ไขสัดส่วนดังกล่าวเป็นอำนาจของคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐตามที่ระบุไว้ในมาตรา 50 ของพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2562 โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานของคณะกรรมการ และมีองค์ประกอบของกรรมการเป็นนักการเมืองและข้าราชการภายใต้การบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรีทั้งสิ้น ดังปรากฏตามมาตรา 10 ของพระราชบัญญัติดังกล่าว

โครงสร้างเช่นนี้ทำให้การกำหนดหรือผ่อนคลายเพดานหนี้ของไทยมีลักษณะเป็นกลไกที่ฝ่ายบริหารมีบทบาทนำอย่างเด่นชัด ซึ่งสถานการณ์ดังกล่าวทำให้เกิดสถานการณ์ที่มีความย้อนแย้งกัน กล่าวคือ ในด้านหนึ่งรัฐบาลควรที่จะต้องบริหารราชการแผ่นดินภายใต้กรอบวินัยทางการคลังที่คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐกำหนดไว้ ในฐานะอุดมคติของสภาพการคลังที่ควรจะเป็น แต่เมื่อกฎหมายกำหนดให้ผู้รับผิดชอบบริหารการคลัง (รัฐบาล) กับผู้กำหนดเกณฑ์เป็นคนแทบจะคนเดียวกัน

สิ่งที่เกิดขึ้นจริงมาแล้วก็คือ เมื่อรัฐบาลไม่สามารถบรรลุเป้าหมายการจัดการได้ รัฐบาลก็ไม่ต้องแสดงความรับผิดชอบใด ๆ เพียงแค่ให้กระทรวงการคลังนัดประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ เพื่อปรับสัดส่วนกฎเกณฑ์ทางการคลังต่าง ๆ ก็จะทำให้รัฐบาลเสมือนว่ายังไม่ละเมิดวินัยทางการคลัง ดังเช่นที่เกิดขึ้นมาในช่วงก่อนหน้านี้ ที่รัฐบาลของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ในปี พ.ศ. 2564 แทนที่จะเลือกแสดงความรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎร โดยการแถลงถึงเหตุผลและความจำเป็นที่ไม่สามารถปฏิบัติตามสัดส่วนที่ถูกกำหนดขึ้นมาได้นั้น รัฐบาลกลับเลือกที่จะเสนอให้คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐปรับสัดส่วนดังกล่าวแทน ก่อนหน้าที่รัฐบาลจะเสนอพระราชกำหนดให้กระทรวงการคลังกู้ยืมเงิน (กรุงเทพธุรกิจ, 2569) 

การสามารถปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์ทางการคลังต่าง ๆ ได้ โดยไม่ต้องแสดงความรับผิดชอบใด ๆ นั้นของประเทศไทย ได้ถูกตั้งข้อสังเกตจาก IMF ว่ากรอบการคลังของไทยควรได้รับการเสริมความเข้มแข็งให้กับกลไกการกำหนดสัดส่วนของหนี้สาธารณะ รวมถึงควรจะมีแนวทางที่ชัดเจนในการลดสัดส่วนหนี้กลับลงมาสู่จุดก่อนจะมีการขยายและฟื้นพื้นที่ทางการคลังให้กลับคืนมา (IMF, 2025)

กล่าวโดยสรุป การขยายเพดานหนี้ย่อมทำได้ แต่ไม่ควรเป็นเรื่องที่รัฐบาลเป็นผู้กำหนดกรอบในการผ่อนคลายกฎเกณฑ์ทางการคลังด้วยตัวเองฝ่ายเดียว เพราะเมื่อความยืดหยุ่นขาดกลไกความรับผิดชอบกำกับอยู่ด้วย วินัยทางการคลังก็ย่อมเสี่ยงจะเหลือเพียงถ้อยคำที่พร้อมถูกยกเว้นได้ทุกเมื่อ

การขาดธรรมนูญทางการคลัง และข้อจำกัดของกฎหมายวินัยทางการคลังของไทย

หากกล่าวอย่างย่อ ปัญหาของไทยอาจไม่ได้อยู่เพียงที่ตัวเลขหนี้หรือเพดานทางการคลัง หากอยู่ที่การที่เรื่องสำคัญเช่นการก่อหนี้สาธารณะและการกำหนดกรอบวินัยทางการคลังยังไม่ได้ถูกผูกไว้กับหลักเกณฑ์ระดับสูงที่บังคับให้ฝ่ายบริหารต้องขอความเห็นชอบและแสดงความรับผิดชอบทั้งต่อรัฐสภาและสาธารณชน

หากกล่าวให้ถึงที่สุด การก่อหนี้สาธารณะของไทยยังไม่ได้ถูกผูกไว้กับหลักเกณฑ์ระดับสูงอย่างชัดเจนพอว่าต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาในรูปกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเป็นหลัก แม้พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 จะกำหนดว่า การกู้เงินของรัฐบาลนอกเหนือจากที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะ ต้องอาศัยอำนาจตามกฎหมายที่ตราขึ้นเป็นการเฉพาะ แต่เมื่อกฎหมายดังกล่าวมิได้ระบุชัดว่าต้องเป็นพระราชบัญญัติเท่านั้น ช่องว่างนี้จึงเปิดให้ฝ่ายบริหารยังสามารถเคลื่อนการก่อหนี้ไปสู่กลไกพิเศษอย่างพระราชกำหนดได้อยู่

ผลก็คือการก่อหนี้สาธารณะ ซึ่งควรเป็นเรื่องที่ต้องผ่านกระบวนการนิติบัญญัติปกติและการตรวจสอบโดยรัฐสภา กลับไม่ได้รับการรับรองในระดับหลักการอย่างหนักแน่นพอในระบบกฎหมายไทย และสะท้อนปัญหาของการขาดธรรมนูญทางการคลัง

ในอีกด้านหนึ่งแม้เพดานหนี้สาธารณะจะเป็นกรอบสำคัญของวินัยทางการคลัง แต่โครงสร้างกฎหมายไทยกลับทำให้กรอบดังกล่าวอยู่ภายใต้ดุลพินิจของฝ่ายบริหาร ตามพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 กำหนดให้มีคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และในขณะเดียวกันกลไกกำหนดกรอบและทิศทางทางการคลังสำคัญของประเทศถูกขับเคลื่อนผ่านคณะกรรมการดังกล่าวเป็นด้านหลัก ซึ่งรวมถึงการกำหนดกรอบการบริหารหนี้สาธารณะก็อาศัยประกาศของคณะกรรมการนี้ ดังนี้ เมื่อกรอบที่ควรทำหน้าที่จำกัดอำนาจการคลังของรัฐถูกกำหนดและผ่อนคลายผ่านกลไกของฝ่ายบริหารเป็นด้านหลัก ปัญหาจึงไม่ใช่เพียงเรื่องตัวเลข แต่คือการขาดกลไกความรับผิดชอบภายนอกที่เข้มพอจะทำให้การผ่อนคลายเพดานต้องอธิบายตนเองต่อรัฐสภาและสาธารณะอย่างจริงจัง

ท้ายที่สุด ปัญหาของไทยจึงอาจไม่ได้อยู่ที่การมีหนี้หรือการขยายเพดานหนี้เป็นครั้งคราว หากอยู่ที่การที่ระบบกฎหมายยังไม่สามารถทำให้เรื่องเหล่านี้ต้องผ่านกระบวนการที่มีความรับผิดชอบต่อรัฐสภาและสาธารณะอย่างจริงจังพอ จนวินัยทางการคลังเสี่ยงจะเหลือเพียงกรอบที่พร้อมถูกยกเว้นได้ทุกเมื่อ

แนวทางที่สังคมควรจะได้เห็น ถ้าต้องการรักษาวินัยทางการคลังจริงๆ

ถ้าหากรัฐบาลเห็นว่าจำเป็นต้องกู้เงินหรือผ่อนคลายกรอบวินัยทางการคลังจริง สิ่งที่สังคมควรได้เห็นก่อนอื่นไม่ใช่เพียงคำอธิบายว่ามีความจำเป็นในทางนโยบายอย่างกว้าง ๆ หากต้องเป็นคำอธิบายที่ชัดเจนพอว่า เหตุใดสถานการณ์ดังกล่าวจึงไม่อาจใช้เครื่องมือทางการคลังตามปกติรองรับได้ เหตุใดการกู้เงินจึงเป็นทางเลือกที่หลีกเลี่ยงได้ยาก และเหตุใดจึงต้องเลือกใช้กลไกทางกฎหมายแบบนั้นโดยเฉพาะ กล่าวอีกอย่างหนึ่ง หากรัฐบาลต้องทำให้สังคมยอมรับการยกเว้นกติกาในครั้งนี้ได้ และรัฐบาลก็ต้องอธิบายให้ได้ก่อนว่า เพราะเหตุใดกติกาเดิมจึงไม่เพียงพอ

ประการต่อมา หากต้องมีการก่อหนี้สาธารณะหรือการผ่อนคลายเพดานทางการคลังจริง กระบวนการดังกล่าวก็ควรตั้งอยู่บนหลักที่เปิดให้รัฐสภาเข้ามามีบทบาทอย่างจริงจัง โดยเสนอกฎหมายกู้ยืมเงินในรูปแบบของพระราชบัญญัติ (Nicol, 2022; ธีรเดช ลิขิตตระกูลวงศ์, 2548) พร้อมกันกับให้ข้อมูลที่เหมาะสมเพื่อให้สามารถตัดสินใจได้ พร้อมทั้งจัดให้มีข้อมูลที่ครบถ้วนเหมาะสมเพียงพอสำหรับการพิจารณา ไม่ว่าจะเป็นเหตุผลและความจำเป็นของการกู้ วัตถุประสงค์ของการใช้เงิน แหล่งเงินทางเลือกที่อาจใช้แทนได้ วิธีการที่จะหารายได้เพื่อนำมาใช้ชำระหนี้ ตลอดจนผลกระทบต่อฐานะการคลังในระยะยาว เพื่อให้รัฐสภาสามารถอภิปราย ซักถาม และตัดสินใจได้บนฐานของข้อมูล มิใช่เพียงรับรองความจำเป็นที่ฝ่ายบริหารเป็นผู้กำหนดขึ้นแต่เพียงฝ่ายเดียว

ที่สำคัญไม่แพ้กัน หากมีการขยายเพดานหนี้หรือผ่อนคลายกรอบวินัยทางการคลัง รัฐบาลก็ควรต้องแสดงให้สังคมเห็นอย่างชัดเจนด้วยว่า ข้อยกเว้นดังกล่าวจะสิ้นสุดลงเมื่อใด ภายใต้เงื่อนไขใด และจะมีแผนพาประเทศกลับเข้าสู่ภาวะปกติอย่างไร การยืดหยุ่นทางการคลังอาจเป็นสิ่งจำเป็นในบางช่วงเวลา แต่ความยืดหยุ่นนั้นจะมีความชอบธรรมได้ก็ต่อเมื่อมาพร้อมเส้นทางกลับที่ตรวจสอบได้จริง มิฉะนั้น ข้อยกเว้นก็ย่อมเสี่ยงจะกลายเป็นสภาพปกติ และวินัยทางการคลังก็จะเหลือเพียงถ้อยคำที่ถูกหยิบขึ้นมาใช้เฉพาะในเวลาที่ฝ่ายรัฐต้องการจำกัดการใช้จ่ายของผู้อื่นเท่านั้น

ตัวอย่างในต่างประเทศก็สะท้อนหลักคิดเช่นเดียวกัน อาทิ ในกรณีของเยอรมนี แม้กฎหมายพื้นฐานของเยอรมนีจะเปิดช่องให้รัฐบาลกู้เงินเกินกรอบปกติได้ในกรณีภัยพิบัติหรือภาวะฉุกเฉินพิเศษที่อยู่นอกการควบคุมของรัฐและส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อฐานะการคลัง แต่การใช้ข้อยกเว้นดังกล่าวมิได้ปล่อยให้เป็นไปโดยไม่มีเงื่อนไข หากต้องอาศัยมติของรัฐสภา (Bundestag) และต้องจัดทำแผนทยอยชำระคืน (amortisation schedule) ประกอบไว้ด้วย (Bundesministerium der Finanzen, 2022) เพื่อให้สามารถกลับมาสู่สถานะปกติได้

หากจะกล่าวให้สั้นที่สุด สิ่งที่สังคมควรเรียกร้องจึงไม่ใช่เพียงการรักษาตัวเลขเพดานหนี้ หรือการคัดค้านการกู้เงินทุกกรณี หากคือการรักษาหลักการที่สำคัญกว่านั้น ได้แก่ การอธิบายเหตุผลอย่างตรงไปตรงมา การเปิดให้มีการตรวจสอบโดยรัฐสภา และการกำหนดความรับผิดชอบที่ชัดเจนต่อผลในระยะยาวของการตัดสินใจทางการคลัง เพราะหากขาดสิ่งเหล่านี้แล้ว ต่อให้มีกฎหมายหรือเพดานหนี้อยู่เพียงใด วินัยทางการคลังก็ย่อมไม่อาจทำหน้าที่เป็นหลักประกันต่อสาธารณะได้อย่างแท้จริง

ท้ายที่สุด หากต้องการรักษาวินัยทางการคลังของไทยอย่างจริงจัง ในระยะยาวอาจจำเป็นต้องคิดไกลโดยยกระดับไปสู่การมีธรรมนูญทางการคลังในระดับรัฐธรรมนูญด้วย กล่าวคือ ควรกำหนดหลักเกณฑ์พื้นฐานบางประการไว้ให้ชัดเจน อาทิ การก่อหนี้สาธารณะที่มีนัยสำคัญต่อฐานะการคลังของประเทศต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาในรูปกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเป็นหลัก การใช้พระราชกำหนดควรถูกจำกัดไว้อย่างเคร่งครัดเฉพาะกรณีฉุกเฉินจริง 

ขณะเดียวกันในกฎหมายวินัยการเงินการคลังของรัฐก็ควรได้รับการแก้ไขให้รองรับหลักดังกล่าวด้วย โดยเฉพาะในสองเรื่องสำคัญ ได้แก่ ประการแรก ควรกำหนดให้ชัดว่าการก่อหนี้สาธารณะที่ก่อภาระผูกพันอย่างมีนัยสำคัญต้องดำเนินผ่านกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ และ ประการที่สอง ควรลดบทบาทนำของฝ่ายบริหารในการกำหนดและผ่อนคลายกรอบวินัยทางการคลังฝ่ายเดียว เพราะภายใต้โครงสร้างปัจจุบัน กลไกสำคัญยังอยู่ในมือคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานเป็นหลัก หากยังปล่อยให้ฝ่ายบริหารเป็นผู้กำหนดกรอบและผ่อนคลายกรอบดังกล่าว วินัยทางการคลังก็ไม่ได้ทำหน้าที่เป็นข้อจำกัดของอำนาจรัฐได้อย่างแท้จริง แนวทางที่เหมาะสมจึงควรเป็นการกำหนดให้ต้องมีการแจ้งต่อรัฐสภาเพื่อที่จะให้ความเห็นต่อเกณฑ์ที่มีการเปลี่ยนแปลงไป