เขตปกครองพิเศษในจีน : บทเรียนจากความขัดแย้งในอุรุมฉี

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

ชื่อบทความเดิม "เขตปกครองพิเศษในประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีน"

ในประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีน ปัจจุบันมีการปกครองที่มีการกระจายอำนาจการปกครองสู่ท้องถิ่นอยู่จำนวน 157 เขตการปกครอง ซึ่งคิดเป็น 65% ของพื้นที่ประเทศ และมีประชาชนที่อยู่ภายใต้การปกครองรูปแบบพิเศษนี้กว่า 190 ล้านคน (ไม่นับรวมเขตปกครองอิสระคือเกาะไต้หวัน) รูปแบบของเขตปกครองพิเศษในจีนนั้นแบ่งได้เป็น 2 รูปแบบคือ

  1. เขตปกครองตนเองของชนกลุ่มน้อย (Autonomy area) มีจำนวน 155 เขต ที่อยู่ภายใต้กฎหมายรัฐธรรมนูญ ปี 1984 โดยแบ่งเป็นเขตปกครองตนเองเป็นระดับต่างๆ คือ
    1. เขตปกครองตนเองระดับมณฑล ซึ่งแบ่งออกเป็น 5 เขต คือ
      1. เขตปกครองตนเองมองโกเลียใน
      2. เขตปกครองตนเองซินเจียงอุยเกอร์
      3. เขตปกครองตนเองกวงสีจ้วง
      4. เขตปกครองตนเองหนิงเซี่ยหุย และ
      5. เขตปกครองตนเองธิเบต
    2. เขตปกครองตนเองระดับจังหวัด 30 เขต กระจายอยู่ในมณฑลต่างๆ รวมถึงอยู่ในเขตปกครองตนเองระดับมณฑลด้วย เช่น เขตปกครองตนเองคนไทในจังหวัดสิบสองปันนา ของมณฑลยูนนาน หรือเขตปกครองตนเองหุยในจังหวัดชางจี๋ ของมณฑลปกครองตนเองซินเจียงอุยเกอร์
    3. เขตปกครองตนเองระดับอำเภอมีจำนวน 120 เขต กระจายอยู่ในมณฑลต่างๆ ที่มีชนกลุ่มน้อยอาศัยอยู่ บางอำเภออาจมีชนกลุ่มน้อยอาศัยอยู่หนาแน่น 2 ชนเผ่าพอๆ กัน ก็จะจัดเป็นเขตปกครองตนเองร่วมกัน เช่นเขตปกครองตนเองชนเผ่าหยีและหุยในอำเภอต้าหลี่ มณฑลยูนนาน เป็นต้น
  2. เขตบริหารพิเศษ (Special Administrative District) ภายใต้กฎหมายพื้นฐาน (The Basic Law) จำนวน 2 เขต คือ
    1. เขตบริหารพิเศษฮ่องกง
    2. เขตบริหารพิเศษมาเก๊า
            
แม้ว่ารูปแบบการกระจายอำนาจการปกครองทั้ง 2 แบบจะมีวัตถุประสงค์เพื่อให้การกระจายอำนาจ  การบริหารการปกครอง, เศรษฐกิจ และวัฒนธรรม ไปสู่ชนกลุ่มน้อยหรือประชาชนในเขตบริหารพิเศษเหมือนกัน แต่ก็มีผลที่แตกต่างกันมากในทางปฏิบัติ

การกระจายอำนาจแบบเขตบริหารพิเศษนั้นจะเป็นการกระจายอำนาจที่แท้จริงในเกือบทุกมิติของการปกครอง รัฐจีนเรียกว่าเป็นการปกครองแบบ หนึ่งประเทศสองระบบ เป็นการปกครองตนเองโดยมีอำนาจสูงสุดอยู่เขตบริหารพิเศษ

หนึ่งประเทศสองระบบหมายถึง ในประเทศจีน ดินแดนใช้ระบบสังคมนิยม แต่ในเขตบริหารพิเศษใช้ระบบทุนนิยม และไม่มีการเปลี่ยนแปลงภายใน 50 ปี ยกเว้นเฉพาะอำนาจในด้านการรักษาความมั่นคงทางทหาร และการต่างประเทศเท่านั้นที่จะขึ้นกับรัฐบาลกลาง

ส่วนรูปแบบการปกครองตนเองของชนกลุ่มน้อยนั้นแม้ว่ารัฐธรรมนูญจะเขียนให้มีการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นในทุกมิติเช่นกัน แต่อำนาจในการบริหาร การปกครองที่สำคัญทั้งหลายต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการถาวรสภาประชาชนแห่งชาติหรือได้รับความเห็นชอบจากที่ประชุมสภาประชาชนแห่งชาติก่อน จึงจะมีผลบังคับใช้

ซึ่งหากเราย้อนกลับไปศึกษาดูประวัติการประชุมสภาประชาชนแห่งชาติ เราก็จะไม่พบว่า มีความขัดแย้งระหว่างรัฐบาลกลาง กับผู้ปกครอง หรือตัวแทนสภาประชาชนที่เป็นชนกลุ่มน้อย ก็เพราะว่ามีการวางตัวแทนผู้บริหารปกครอง หรือตัวแทนสภาประชาชนมาก่อนแล้ว ซึ่งส่วนใหญ่ก็จะเป็นสมาชิกพรรคคอมมิวนิสต์ หรือผู้ที่อยู่ฝ่ายรัฐบาลนั่นเอง

อย่างไรก็ตามความสงบกว่า 60 ปี ที่เกิดขึ้นในเขตของชนกลุ่มน้อย 55 ชนเผ่าก็มาจากการที่รัฐมีนโยบาย ยอมรับในภาษา และวัฒนธรรมที่แตกต่างกันของชนกลุ่มน้อย ไม่สร้างชาติให้เป็นรัฐนิยมหรือรัฐเอกนิยมในสังคมพหุวัฒนธรรม เหมือนกับรัฐบาลสาธารณรัฐของจอมพลเจียงไคเช็ค

ความสำเร็จในการปฏิวัติของพรรคคอมมิวนิสต์ส่วนหนึ่งก็มาจากความช่วยเหลือของชนกลุ่มน้อยโดยมีข้อตกลงร่วม เช่นเขตการปกครองตนเองมองโกเลียในซึ่งก่อตั้งโดยพรรคคอมมิวนิสต์เมื่อวันที่ 1 พฤษภาคม ปี ค.ศ. 1947 ก่อนการล่มสลายของรัฐบาลเจียงไคเช็คถึง 2 ปีเศษ ความสำเร็จของการปฏิวัติของประธานเหมา เจ๋อ ตุง ส่วนหนึ่งจึงมาจากการมีนโยบายที่วางอยู่บนพื้นฐานของความเข้าใจในสังคมพหุวัฒนธรรม

ดังนั้นจะเห็นได้จากกฎหมายรัฐธรรมนูญของจีนได้บัญญัติอย่างให้เกียรติกับชนกลุ่มน้อยทุกกลุ่มค่อนข้างมาก เช่นเขตปกครองตนเองสามารถออกกฎหมายหรือระเบียบที่ใช้ภาษาของชนกลุ่มน้อย หนึ่งหรือหลายภาษาเพื่อใช้ในการปฏิบัติราชการได้

หน่วยงานราชการหรือรัฐวิสาหกิจในเขตปกครองตนเองต้องมีข้าราชการหรือพนักงานที่เป็นชนกลุ่มน้อยในสัดส่วนที่เหมาะสม และมีสิทธิพิเศษในการรับเข้าทำงานก่อนผู้อื่น เป็นต้น

ส่วนการกระจายอำนาจของเขตปกครองตนเองที่ไม่สมบูรณ์ก็คือการกระจายอำนาจในมิติของการจัดการทรัพยากรนั้นรัฐยังไม่เปิดโอกาสให้ชนกลุ่มน้อยได้บริหารจัดการกันเอง อีกทั้งการที่รัฐยังมีการจำกัดสิทธิบางประการของการนับถือศาสนา ทำให้เป็นสาเหตุหลักของความไม่สงบในมณฑลซินเจียงและธิเบต เพราะประชาชนในสองมณฑลนี้มีต่างมีความศรัทธาในศาสนาที่ตนนับถือ

ส่วนมณฑลซินเจียงนั้นจะแตกต่างจากธิเบต คือซินเจียงเป็นแหล่งที่มีทรัพยากรที่อุดมสมบูรณ์มาก เช่นเป็นแหล่งน้ำมันและก๊าซธรรมชาติขนาดใหญ่ที่สุดของจีน เป็นแหล่งถ่านหินคุณภาพดีจำนวนมหาศาล อีกทั้งยังเป็นแหล่งปลูกฝ้าย ข้าวโพด ดอกน้ำมัน (Rapeseed) ที่สำคัญของจีน

ทรัพยากรพลังงานในซินเจียงจึงเป็นแหล่งพลังงานที่สำคัญในการพัฒนาประเทศของจีน รัฐจึงใช้นโยบายอพยพคนฮั่น (คนจีนแท้) เข้าไปในซินเจียงจำนวนมากเพื่อสร้างความสมดุลกับคนพื้นเมืองจนทำให้ปัจจุบันคนจีนฮั่นในซินเจียงมีสัดส่วนของประชากรที่ใกล้เคียงกับคนพื้นเมือง อาศัยอยู่ในเขตเมืองมีรายได้สูงกว่าคนพื้นเมือง คนในพื้นที่ก็ยังคงดำรงชีวิตอยู่ท่ามกลางความยากจน

ถึงแม้รัฐบาลจีนจะพยายามแก้ปัญหาดังกล่าวด้วยการบรรจุแผนพัฒนาซินเกียงในแผนพัฒนาประเทศหลายแผน แต่ทว่าการกระจายรายได้มักจะให้โอกาสให้กับชาวฮั่นที่อพยพเข้าไปมากกว่าคนพื้นเมือง

ความไม่สมดุลของการกระจายรายได้ก็ยังคงเป็นปัญหาต่อไปเพราะอำนาจการปกครองที่สำคัญก็เป็นของเลขาธิการพรรคคอมมิวนิสต์มณฑลซึ่งเป็นชาวฮั่นและยังมีปัญหาการทุจริตคอรัปชั่นของเจ้าหน้าที่รัฐ ทำให้เกิดขบวนการต่อสู้ด้วยอาวุธ “องค์การปลดปล่อยเตอร์กิสถานตะวันออก" (East Turkistan Liberation Organization : ETLO) ทำการต่อสู้เพื่อต้องการปลดปล่อยซินเจียงให้เป็น รัฐอิสลามแห่งเตอร์กิสถานตะวันออก (Islam Eastern Turkistan Republic)

ส่วน เหตุจลาจลทางเชื้อชาติ เมื่อต้นเดือน ก.ค.2009 “เมืองอุรุมฉี” เมืองหลวงของเขตปกครองตนเองซินเกียงของจีน จนเกิดเหตุจลาจลและปะทะนองเลือดระหว่าง “ชนกลุ่มน้อยชาวอุยเกอร์” กับ “ชาวจีนฮั่น” เป็นเหตุให้มีผู้เสียชีวิตไม่น้อยกว่า 184 คน และบาดเจ็บอีกกว่าพันคน

ก่อนการปะทะ ชาวอุยเกอร์หลายร้อยคนชุมนุมกันอย่างสงบ เรียกร้องให้มีการสอบสวนกรณีการเสียชีวิตของชาวอุยเกอร์ 2 คนและบาดเจ็บ 118 คนในปัญหาการทะเลาะวิวาทกันระหว่างคนงานฮั่นกับคนงานชาวอุยเกอร์ ที่โรงงานผลิตของเล่นใน มณฑลกวางตุ้งเมื่อวันที่ 26 มิ.ย.2009

แต่การชุมนุมอย่างสงบก็บานปลายกลายเป็นเหตุการณ์ความรุนแรงครั้งใหญ่ของประเทศ โดยทางการจีนอ้างว่าผู้ชุมนุมชาวอุยเกอร์เป็นฝ่ายสร้างความวุ่นวาย แต่ต้นเหตุที่แท้จริงก็คือการที่รัฐไม่จัดการลงโทษกับอาชญากรและผู้กระทำผิดในมณฑลกวางตุ้งอย่างยุติธรรมและรวดเร็ว และเหตุการณ์ดังกล่าวก็สะท้อนให้เห็นถึงความไม่ไว้วางใจในประสิทธิภาพและความยุติธรรมในการดำเนินงานของรัฐ

ต้องยอมรับว่าที่ผ่านมาจีนจึงใช้นโยบายกระจายอำนาจให้ชนกลุ่มน้อยปกครองตนเองได้ในระดับหนึ่ง ซึ่งอาจจะเหมาะสมกับชนกลุ่มน้อยที่มีความแตกต่างทางภาษาและวัฒนธรรมกับคนฮั่นไม่มากนัก แต่อาจไม่เหมาะกับชนกลุ่มน้อยในมณฑลซินเจียงและธิเบต เพราะประชาชนในสองมณฑลนี้มีความแตกต่างทั้งภาษา ศาสนา และวัฒนธรรม กับชาวฮั่น ทำให้ปัญหาความขัดแย้งยังคงอยู่

รัฐจีนยังไม่กล้าหาญพอที่จะกระจายอำนาจให้มากกว่านี้ จีนจึงต้องเร่ง ยกระดับความสำคัญของเศรษฐกิจซินเจียงและวัฒนธรรมท้องถิ่น ด้วยการส่งเสริมบทบาทให้ชาวมุสลิมในซินเจียง เป็นศูนย์กลางของจีนในการร่วมมือ และติดต่อกับประเทศสมาชิกองค์การความร่วมมือเซี่ยงไฮ้ (Shanghai Cooperation Organization : SCO) ซึ่งเป็นองค์การความร่วมมือของประเทศในภูมิภาคเอเชียกลาง ที่จีนและรัสเซียร่วมกันก่อตั้งกับประเทศคาซัคสถาน ทาจิกิสถาน คีร์กิซสถาน และอุซเบกิสถาน ซึ่งล้วนเป็นประเทศมุสลิมทั้งสิ้น

จีนอาศัยลักษณะพิเศษของชาวซินเกียงที่มีเชื้อสาย ภาษา และศาสนา เหมือนคนในประเทศเอเชียกลางให้เป็นประโยชน์ ในการร่วมมือทางเศรษฐกิจ โดยฟื้นฟูการค้าชายแดน และส่งเสริมให้มณฑลซินเจียง เป็นเขตอุตสาหกรรมผลิตอาหารฮาลาล ส่งออกไปยังประเทศใกล้ๆ ในเอเชียกลาง รวมทั้งส่งเสริมให้ซินเจียงมีบทบาทในการติดต่อด้านการค้า และการลงทุนกับอิหร่าน และประเทศอื่นๆ ในตะวันออกกลางโดยหวังว่าจะทำให้คุณภาพชีวิตของพวกเขาดีขึ้น ทำให้ลดปัญหาความรุนแรงในเขตปกครองตนเองลงได้ระยะหนึ่งชั่วคราว หากแต่รากเหง้าของปัญหาก็ยังคงอยู่

หากหลายประเทศที่ประสบปัญหาในการปกครองท้องถิ่นลักษณะคล้ายกับจีน จะนำปัญหาของจีนไปเป็นกรณีศึกษาเพื่อประยุกต์ใช้ ก็อาจทำให้ปัญหาในประเทศของตน บรรเทาลงได้ไม่น้อย 





เท่าไรก็ได้ การสนับสนุนจากคุณ คือการร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี ‘ประชาไท’ ... ร่วมสนับสนุนเรา
โอนเงิน พร้อมเพย์ PromptPay "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน" 0993000060423
โอนเงิน PayPal คลิกที่นี่ https://paypal.me/prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)
ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น