สาวตรี สุขศรี นักวิชาการนิติศาสตร์ จากมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ให้ความเห็นทางกฎหมายกรณีพระราชโองการ 8 กุมภาพันธ์ 2562 ในฐานะที่เป็นพระราชวินิจฉัยส่วนพระองค์เพื่อทรงแนะนำ ไม่ใช่กฎหมายซึ่งต้องผ่านกระบวนการออกกฎหมายและมีผู้ลงนามรับสนองพระราชโองการ

พระราชโองการ ประกาศ สถาบันพระมหากษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งเผยแพร่ทางสถานีโทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทย คืนวันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2562

จากเหตุการณ์วันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2562 เมื่อพรรคไทยรักษาชาติเสนอชื่อทูลกระหม่อมหญิงอุบลรัตนราชกัญญา สิริวัฒนาพรรณวดี เป็นแคนดิเดตนายกรัฐมนตรี และต่อมาในตอนดึกของวันเดียวกันได้มีพระราชโองการออกมาว่า

"... ซึ่งบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญดังกล่าวย่อมครอบคลุมถึงพระราชินี พระรัชทายาทและพระบรมราชวงศ์ซึ่งมีความใกล้ชิดกับพระมหากษัตริย์..."

"... ดังนั้น พระราชินี พระรัชทายาท และพระบรมราชวงศ์ทุกพระองค์ จึงอยู่ในหลักการเกี่ยวกับการดำรงอยู่เหนือการเมือง และความเป็นกลางทางการเมืองของพระมหากษัตริย์ด้วย และไม่สามารถดำรงตำแหน่งใดๆ ในทางการเมืองได้ เพราะจะเป็นการขัดกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ และประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข"

โดยบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญที่มีการอ้างถึงในพระราชโองการคือมาตรา 6 ในรัฐธรรมนูญปี 2560 ที่ระบุว่า

"มาตรา 6
องค์พระมหากษัตริย์ทรงดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะผู้ใดจะละเมิดมิได้
ผู้ใดจะกล่าวหาหรือฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ในทางใด ๆ มิได้"

โดยในเวลาต่อมามีผู้ตีความพระราชโองการกับรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 6  ซึ่งเป็นประเด็นทางกฎหมายที่ควรต้องทำความเข้าใจ

000

พระราชโองการในฐานะพระราชวินิจฉัยส่วนพระองค์เพื่อทรงแนะนำ

สาวตรี สุขศรี อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวเบื้องต้นว่า คนมักเข้าใจผิดว่าสิ่งที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาคือกฎหมาย ทั้งที่ความจริงแล้ว ราชกิจจานุเบกษาเป็นเพียงหนังสือที่ใช้สำหรับลงประกาศของทางราชการ

ส่วนบทบัญญัติที่จะเป็นกฎหมายได้ต้องยึดถือตามระบบกฎหมายของประเทศ ซึ่งของไทยเป็นระบบกฎหมายลายลักษณ์อักษรที่มีฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้ออกกฎหมาย หรือฝ่ายบริหารในกรณีพระราชกำหนด หรือฝ่ายปกครองในกรณีของกฎหมายลำดับรองต่างๆ ที่กฎหมายแม่ให้อำนาจเอาไว้ ดังนั้น พระราชโองการที่ออกมาจึงมิใช่กฎหมาย เพราะไม่ได้ผ่านกระบวนการนิติบัญญัติใดๆ ทั้งสิ้น

สาวตรีกล่าวด้วยว่า “โดยเนื้อหาของพระราชโองการก็ไม่ใช่การสั่ง แต่เป็นการให้คำแนะนำ แม้ช่วงท้ายๆ ที่เหมือนจะตีความ ขยายความรัฐธรรมนูญออกไป แต่โดยภาพรวมไม่ได้มีคำสั่งที่ชัดเจนให้มีผลในทางกฎหมายใดๆ เลย ดังนั้น พระราชโองการไม่ใช่กฎหมายแน่ๆ และต่อให้เป็นพระราชโองการลงมา แต่โดยเนื้อหาก็ไม่ได้เป็นการสั่งให้ทำอะไรอย่างใดอย่างหนึ่ง เพียงแต่ระบุว่าสถาบันพระมหากษัตริย์ควรอยู่เหนือการเมือง ล่วงละเมิดมิได้ ทีนี้ก็ให้แต่ละฝ่ายไปคิดกันเองว่าควรจะเกิดอะไรต่อไปหลังจากนี้ ซึ่งแน่นอนว่าพระองค์ทรงไม่เห็นด้วยกับการที่ให้ทูลกระหม่อมหญิงอุบลรัตนฯ ลงมาตรงนี้เท่านั้นเอง เป็นเหมือนคำบอกกล่าวว่าพระองค์ทรงคิดอย่างไร

“และโดยส่วนตัว ถ้าสุดท้ายทูลกระหม่อมหญิงอุบลรัตนฯ ตัดสินใจเป็นแคนดิเดตนายกฯ ต่อก็สามารถทำได้ เพราะไม่ได้มีรัฐธรรมนูญห้ามไว้ เพราะฉะนั้นกรณีนี้จึงเป็นพระราชวินิจฉัยส่วนพระองค์เท่านั้น”

ถึงกระนั้น พระราชโองการดังกล่าวกำลังจะถูกปฏิบัติเสมือนหนึ่งเป็นกฎหมายหรือไม่ ประเด็นนี้สาวตรีกล่าวว่า ต้องรอดูว่าศาลรัฐธรรมนูญจะนำพระราชโองการเป็นข้ออ้างในการวินิจฉัยหรือไม่ แต่ในเชิงหลักการ พระราชโองการไม่มีผลใดๆ ในทางกฎหมายที่จะบังคับให้ใครต้องทำสิ่งใด ซึ่งส่วนตัวของสาวตรีคิดว่า ถ้าในที่สุด การตีความไม่สอดคล้องกับตัวบทกฎหมายที่ชัดเจนอยู่แล้ว ศาลก็ไม่ควรตีความแบบขยายความออกไป

องค์กรอิสระ ตุลาการ จะขยายความเกินตัวบทไม่ได้

สาวตรีอธิบายเพิ่มเติมว่า พระราชวินิจฉัยส่วนพระองค์นี้ ถ้าทำในนามสถาบันพระมหากษัตริย์ซึ่งเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่ง การที่องค์กรใดองค์กรหนึ่งจะตีความกฎหมายก็ถือเป็นการวินิจฉัยส่วนขององค์กรนั้น กล่าวคือเมื่อไม่ใช่กฎหมายย่อมใช้บังคับไม่ได้

ประการต่อมา หากฝ่ายตุลาการจะมีการตีความกฎหมายบางตัว ในต่างประเทศที่ใช้ระบบกฎหมายจารีตประเพณี การตีความของศาลถ้ามีเหตุผลดีมากๆ การตีความนั้นอาจถูกถือให้เป็นกฎหมายได้ แต่ในระบบกฎหมายลายลักษณ์อักษรแบบของไทย ต่อให้ศาลตีความออกมามีเหตุผลดีเพียงใด สิ่งนั้นก็ไม่มีผลบังคับใช้ในทางกฎหมาย เป็นเพียงการตีความขององค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งเท่านั้นเอง

“เพราะฉะนั้นถ้าเทียบแบบเดียวกัน พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชวินิจฉัยส่วนพระองค์แบบนี้ แต่ก็ไม่ใช่กฎหมายที่สามารถขยายความตัวบทออกมาได้ ยิ่งถ้าตัวบทนั้นเขียนไว้ชัดอยู่แล้ว อย่างนี้ไม่ต้องตีความอะไรเลย มาตรา 6 ในรัฐธรรมนูญเขียนไว้หมายถึงองค์พระมหากษัตริย์เท่านั้น ยังไงก็ไม่สามารถตีความเกินไปกว่าตัวถ้อยคำที่อยู่ในกฎหมายได้” สาวตรีกล่าว

หลักการ The king can do no wrong

อีกประการหนึ่ง ถ้าดูเจตนารมณ์ของมาตรา 6 ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ซึ่งเป็นมาตรา 8 เดิมในรัฐธรรมนูญปี 2550 หลักการนี้คือ The king can do no wrong การที่พระมหากษัตริย์ไม่ทำสิ่งใดผิด ก็เพราะพระองค์ไม่ได้ทำสิ่งใด เนื่องจากการจะใช้อำนาจแทนประชาชนต้องมีผู้รับสนองพระราชโองการผ่านฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ จุดนี้ชัดเจนว่าทั้งถ้อยคำและเจตนารมณ์ก็ระบุที่พระมหากษัตริย์เพียงพระองค์เดียว ดังนั้น การตีความก็เป็นเพียงพระราชวินิจฉัยส่วนพระองค์ในฐานะองค์กรหนึ่งตามรัฐธรรมนูญ สาวตรีย้ำ

สาวตรีกล่าวต่อไปว่า “The king can do no wrong เป็นการพูดถึงการกระทำของพระมหากษัตริย์ในทางกฎหมายหรือในทางการปกครองว่า ถ้าจะใช้อำนาจในทางกฎหมายหรือทางปกครองต้องใช้อำนาจผ่านองค์กรนิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ ดังนั้น จึงไม่ได้ล็อกว่าพระมหากษัตริย์ทำอะไรอย่างอื่นไม่ได้ อาจจะทรงทำอย่างอื่นก็ได้ แต่เมื่อทำไปแล้วจะไม่ได้อยู่ภายใต้การคุ้มครองของมาตรา 6 เพราะมาตรา 6 จะคุ้มครองเมื่อใช้อำนาจทางกฎหมายและทางปกครองผ่าน 3 องค์กรนี้ซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบ”

ไม่มีผลต่อมาตรา 112

ส่วนประเด็นที่ว่าการขยายความดังกล่าวจะเกี่ยวพันไปถึงประมวลกฎหมายอาญามาตรา 112 หรือไม่นั้น สาวตรีอธิบายว่าหลักการ The king can do no wrong กับหลักการที่อยู่เบื้องหลังของประมวลกฎหมายอาญามาตรา 112 เป็นคนละเรื่องกัน โดย The king can do no wrong เป็นการกระทำในทางกฎหมายและทางปกครอง เป็นหลักการที่มีมาตั้งแต่สมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ แต่ในสมัยนั้นหลักการนี้ถูกตีความว่า ที่พระมหากษัตริย์ไม่ทรงทำสิ่งใดผิดเป็นเพราะมีอำนาจล้นพ้น ไม่เกี่ยวกับว่ากระทำผ่านใคร แต่เมื่อเปลี่ยนระบอบ หลักการ The king can do no wrong ยังคงอยู่ แต่ต้องอธิบายต่างออกไปให้สอดคล้องกับระบอบการปกครอง

“แต่มาตรา 112 เป็นเรื่องกฎหมายอาญาที่คุ้มครองชื่อเสียง พระเกียรติยศในทุกๆ ด้านของพระมหากษัตริย์ พระราชินี รัชทายาท และผู้สำเร็จราชการ ซึ่งไม่เกี่ยวพันกับหลักการ The king can do no wrong กล่าวคือยืนอยู่บนการคุ้มครองคนละหลักการ ดังนั้น พระราชวินิจฉัยส่วนพระองค์นี้จึงไม่ได้ส่งผลใดๆ ต่อมาตรา 112 ในทางกฎหมาย และไม่ควรจะมีผลอะไรในทางกฎหมายเลย” สาวตรีกล่าว

อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติที่ผ่านมาก็มีโอกาสที่ศาลจะตีความขยายออกไปเช่นนั้น ซึ่งถือว่าไม่ถูกต้องในเชิงหลักการ ถ้ามีการวินิจฉัยแบบนี้ออกมาก็ต้องมีการเห็นแย้ง เพราะตัวบทเขียนไว้ชัดเจน อีกทั้งประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 เป็นกฎหมายอาญา ซึ่งโดยหลักการต้องตีความโดยเคร่งครัด จะตีความหรือขยายความในทางที่เป็นโทษต่อบุคคลไม่ได้