ข้าราชการ (ควร) อยู่ตรงไหนในระบบการเมือง

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

จากกระแสชื่นชมกลุ่มข้าราชการที่ตัดสินใจออกมาต่อต้านการรัฐประหารของเมียนมา รวมถึงการที่ตำรวจกว่าร้อยนายหนีออกนอกประเทศไปยังอินเดียเนื่องจากไม่ต้องการทำตามคำสั่งผู้บังคับบัญชาที่ให้ยิงปืนใส่ประชาชนผู้มาประท้วง[1] คำถามสำคัญจึงวกกลับมาที่ข้าราชการประเภทต่างๆ ในไทย ในฐานะข้าราชการที่ได้รับเงินเดือนจากภาษีของประชาชนควรวางตัวอย่างไรในสถานการณ์ความขัดแย้งทางการเมืองในปัจจุบัน

ก่อนจะตอบคำถามนี้ ผู้เขียนอยากอธิบายถึงที่มาของการมีระบบราชการในฐานะกลไกการบริหารของผู้ปกครองเสียก่อน ระบบราชการ (bureaucracy) เป็นกลไกที่ถูกออกแบบมาเพื่อรับใช้ (to serve) ผู้ปกครอง โดยยุคเริ่มแรกของการมีระบบราชการนั้นการปกครองอยู่ในมือของผู้มีอำนาจปกครองเบ็ดเสร็จเด็ดขาด ซึ่งก็คือกษัตริย์ในสมัยนั้น ผู้ปกครองเป็นทั้งเจ้าของอำนาจในการปกครองและเป็นเจ้าของทรัพยากรของประเทศด้วย ข้าราชการจึงถูกออกแบบให้ทำหน้าที่รับใช้ผู้ปกครอง นำสิ่งที่ผู้ปกครองสั่งการไปปฏิบัติให้เกิดผล เป็นระบบผู้ปกครอง “คิด” ข้าราชการ “ทำ” โดยใช้อำนาจจากผู้ปกครอง และได้ผลตอบแทนจากผู้ปกครอง

โครงสร้างและระบบการทำงานของระบบราชการจึงเป็นลักษณะการสั่งการจากบนลงล่างตามสายการบังคับบัญชา (hierarchy) โดยไม่ต้องสนใจว่าคำสั่งที่สั่งลงมาจะถูกหรือผิด เพราะในการปกครองแบบอำนาจนิยมนั้นไม่เปิดโอกาสให้มีการตั้งคำถามกับคำสั่งหรือนโยบายของผู้ปกครองที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาด การตรวจสอบที่มีเป็นเพียงการตรวจสอบการใช้ทรัพยากรและผลการดำเนินงานว่าเป็นไปตามสิ่งที่ผู้ปกครองต้องการหรือไม่

ทั้งนี้ ผู้ที่ได้รับการแต่งตั้งในตำแหน่งระดับสูงของสายการบังคับบัญชา (เทียบเท่าปลัดกระทรวง หรืออธิบดีในปัจจุบัน) ที่มีอำนาจสั่งการ ควบคุมเงินและกำลังคน มักเป็นผู้ที่ผู้ปกครองรู้จักและไว้วางใจ อาทิ เครือญาติ หรือเพื่อนใกล้ชิด เป็นต้น ในขณะที่การทำงานในระดับปฏิบัติที่ต้องใช้ความรู้ความสามารถก็อาจคัดเลือกจากคนที่มีความรู้หรือเชี่ยวชาญในเรื่องนั้นๆ เมื่อภารกิจของประเทศขยายตัวมากขึ้น จึงนำมาสู่ขยายตัวของระบบราชการและมีการคัดเลือกคนเก่งมีความรู้ความสามารถเข้าไปเป็นข้าราชการเพิ่มมากขึ้นในยุคต่อมา ประกอบกับมีการวางระบบป้องกันการทุจริตและการตรวจสอบมากยิ่งขึ้น เพราะความไม่ไว้ใจคนธรรมดาทั่วไปที่มารับราชการ

เมื่อการปกครองเปลี่ยนจากอำนาจนิยมมาเป็นประชาธิปไตย ระบบราชการในฐานะกลไกการบริหารของประเทศก็ย่อมต้องเปลี่ยนเช่นเดียวกัน จากที่รับใช้ผู้ปกครองเพียงกลุ่มเดียวที่เป็นทั้งเจ้านาย เจ้าของอำนาจ และเจ้าของทรัพยากรที่ให้คุณให้โทษข้าราชการได้ มาเป็นความสัมพันธ์ที่ซับซ้อนและไม่แน่นอนมากขึ้น

ความซับซ้อนในที่นี้หมายถึง ข้าราชการมีทั้งเจ้านายทางตรงที่มาจากระบบการเลือกตั้งเข้ามาเป็นคณะรัฐมนตรี ซึ่งอาจไม่มีความรู้ความสามารถดีเท่าข้าราชการที่สอบแข่งขันเข้ามา และไม่ได้มีอำนาจเด็ดขาดแบบระบบปกครองโดยกษัตริย์ มีประชาชนผู้เสียภาษีเป็นเจ้าของทรัพยากรทั้งเงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง สวัสดิการ และสิ่งอำนวยความสะดวกต่างๆ และมีผู้แทนราษฎรเป็นผู้ออกกฎหมายให้อำนาจในการดำเนินการต่างๆ ในนามรัฐ ซึ่งเจ้านายทั้งสามกลุ่มนี้อาจมีความต้องการหรือความคาดหวังจากข้าราชการแตกต่างกัน รวมถึงประชาชนผู้เสียภาษีเองก็มีผลประโยชน์ที่หลากหลายซึ่งอาจขัดแย้งกันเอง ทำให้การทำงานของข้าราชการในยุคประชาธิปไตยมีความซับซ้อนมากขึ้น แนวทางที่ปลอดภัยสำหรับข้าราชการจึงเป็นการทำตามกฎหมายหรือระเบียบ มากกว่าทำตามความต้องการของประชาชนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งที่อาจเกิดความขัดแย้งกับประชาชนอีกกลุ่มหนึ่งได้ หรือบางกรณีข้าราชการอาจเลือกทำตามนโยบายของเจ้านายกลุ่มที่สอดคล้องกับค่านิยมหรือความชื่นชอบของตัวเองเท่านั้นก็ได้

ขณะที่รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งก็มิได้อยู่ในวาระยาวนานเหมือนผู้ปกครองในยุคอำนาจนิยม ทำให้การเปลี่ยนคณะรัฐมนตรีในฐานะเจ้านายทางตรงของข้าราชการเกิดขึ้นเป็นเรื่องปกติ แต่ความปกตินี้กลับสร้างความไม่แน่นอนในการทำงานให้กับข้าราชการ เพราะไม่มีหลักประกันอะไรว่ารัฐมนตรีคนใหม่ที่จะมีทิศทางการบริหารหรือมีนโยบายเช่นเดียวกับรัฐมนตรีคนก่อนหน้า ทำให้ข้าราชการส่วนใหญ่ “เพลย์เซฟ” (play safe) ด้วยการวางตัวกลางๆ และทำตามคำสั่ง เพราะหากซ้ายตามรัฐมนตรีคนเดิม แล้วรัฐมนตรีคนใหม่ชอบขวา ข้าราชการคนนั้นก็จะหมดโอกาสในการเติบโต

ในประเทศที่ประชาธิปไตยเข้มแข็ง ฝ่ายการเมืองและรัฐบาลจะถูกออกแบบให้มีเสถียรภาพ มีกลไกเชิงสถาบันที่ออกแบบให้เกิดการตรวจสอบถ่วงดุลแบบเหมาะสมทั้งระดับส่วนกลางและการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น เพื่อทำให้สภาพแวดล้อมในการทำงานของข้าราชการเกิดความแน่นอน นโยบายหรือคำสั่งของรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งมีการออกแบบให้เชื่อมโยงกับความต้องการและคำสัญญาที่ได้ให้ไว้กับประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง โดยมีสภาผู้แทนราษฎรทำหน้าที่ตรวจสอบ ทำให้ข้าราชการปลอดภัยที่จะทำตามนโยบายหรือคำสั่งของรัฐมนตรีหรือผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้งเพราะ คำสั่งของเจ้านายถูกทำให้ชอบธรรมในมุมของผู้แทนราษฎรที่ใช้อำนาจแทนประชาชน และเป็นไปตามสัญญาที่ให้ไว้กับประชาชนผู้เสียภาษี

แต่หากคำสั่งหรือนโยบายของรัฐมนตรีหรือผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้งไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่สมเหตุสมผล ข้าราชการก็สามารถโต้แย้งผ่านการให้ข้อมูลและความเชี่ยวชาญของตัวเองในการหักล้างนโยบายดังกล่าวได้ รวมถึงสามารถใช้กลไกตรวจสอบจากภายนอกระบบราชการทำหน้าที่ถ่วงดุลได้ โดยที่ตนเองก็ยังสามารถเติบโตในหน้าที่การงานได้ ซึ่งระบบดังกล่าวจะต้องเปิดให้ประชาชนสามารถตรวจสอบข้อมูลการตัดสินใจต่างๆ ได้ เพื่อให้แน่ใจว่าฝ่ายการเมืองจะตัดสินใจไปในทิศทางที่เป็นประโยชน์ต่อคะแนนนิยมของตัวเอง และหากมีข้อผิดพลาดเกิดขึ้นจะสามารถหาคนมารับผิดและลงโทษได้

ข้าราชการในฐานะคนทำงานก็สบายใจที่จะทุ่มเทความพยายามให้เกิดผลเป็นรูปธรรม ซึ่งความดีความชอบก็จะขึ้นอยู่กับผลงานที่เกิดขึ้น กล่าวคือ ข้าราชการทำหน้าที่สนองนโยบายอันชอบธรรมที่ฝ่ายการเมืองกำหนด สนับสนุนนโยบายของฝ่ายการเมืองด้วยความรู้และความเชี่ยวชาญของตนเพื่อประโยชน์สูงสุดต่อประชาชน และสามารถเป็นกลางทางการเมืองได้ โดยมีกลไกเชิงสถาบันตรวจสอบและถ่วงดุลการใช้อำนาจของฝ่ายการเมือง เพื่อให้แน่ใจว่านโยบายหรือการตัดสินใจของฝ่ายการเมืองที่มีผลให้ข้าราชการปฏิบัติตามจะเป็นไปตามเจตจำนงค์ในการอยู่ร่วมกันของประชาชนในประเทศ ซึ่งเป็นเป้าหมายปลายทางของการบริหาร

เมื่อกลับมาพิจารณาความสัมพันธ์ของระบบราชการไทยกับการเมืองไทยที่ผ่านมา พบว่า ประเทศไทยมีการออกแบบกลไกเชิงสถาบันเช่นเดียวกับประเทศที่ประชาธิปไตยเข้มแข็งตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 โดยการออกแบบให้คณะรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งมีเสถียรภาพ มีกลไกให้นโยบายของฝ่ายการเมืองต้องเชื่อมกับความต้องการของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งและถูกตรวจสอบจากสถาบันนิติบัญญัติได้ และมีองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเป็นกลไกตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจของฝ่ายการเมือง กลไกเช่นนี้ ข้าราชการถูกคาดหวังให้ตอบสนองต่อนโยบายและการตัดสินใจต่างๆ ของคณะรัฐมนตรี เพราะเชื่อว่านโยบายดังกล่าวเป็นผลจากการต่อสู้ทางการเมืองโดยชอบแล้ว หากข้าราชการพบคำสั่งหรือนโยบายที่ไม่ชอบก็สามารถใช้กลไกองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญตรวจสอบได้ พร้อมกับมีการระบุว่าข้าราชการต้องวางตัวเป็นกลางทางการเมืองในประมวลจริยธรรม

ปรากฏการณ์ข้าราชการแสดงออกทางการเมืองของไทย เริ่มปรากฏให้เห็นบ้างในการขับไล่รัฐบาลทักษิณ ชินวัตร พ.ศ. 2548 แต่การแสดงออกทางการเมืองแบบเปิดหน้าชัดเจนเกิดขึ้นช่วงการขับไล่รัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร พ.ศ. 2556[2]  ซึ่งหลายฝ่ายให้ความเห็นว่าข้าราชการกลุ่มนี้ไม่พอใจนโยบายของฝ่ายการเมืองเป็นทุนเดิมอยู่แล้ว พอมีเหตุการณ์ที่เห็นว่ารัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีตัดสินใจหรือกำหนดนโยบายที่ไม่ชอบธรรม ข้าราชการจากหลายกระทรวงจึงรวมตัวกันแสดงออกทางการเมืองเพื่อขับไล่รัฐบาล ซึ่งภายหลังการรัฐประหารปี 2557 พบว่าข้าราชการที่แสดงออกทางการเมืองหลายคนได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองด้วย[3] ซึ่งนำไปสู่การตั้งข้อสังเกตถึงพฤติกรรมข้าราชการที่ออกมาแสดงออกทางการเมืองว่าทำไปเพื่อผลประโยชย์ส่วนตัวหรือเพื่อประโยชน์ของประชาชนส่วนรวม

ส่วนตัวของผู้เขียน มองว่าการที่ข้าราชการออกมาแสดงออกทางการเมืองขับไล่รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งข้างต้น และการเข้าไปกำหนดนโยบายการพัฒนาประเทศในแผนยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บทซึ่งเป็นพื้นที่ของฝ่ายการเมือง สะท้อนความล้มเหลวของการจัดระบบบริหารการปกครอง (governance) ตั้งแต่ระบบการเมือง และกลไกตรวจสอบถ่วงดุลที่มีอยู่ในประเทศ ระบบการเมืองทำให้เราได้นักการเมืองที่มีคุณภาพหรือไม่? กลไกการตรวจสอบถ่วงดุลที่เรามีตั้งแต่ พ.ศ. 2540 ทำหน้าที่ตามวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งหรือไม่? ระบบการเมืองที่ออกแบบมามีช่องว่างที่ก่อให้เกิดการใช้อำนาจขัดกับหลักนิติรัฐหรือไม่? สถาบันทางการเมืองต่างๆ ที่ออกแบบมาเชื่อมโยงกับอำนาจของประชาชนอย่างเหมาะสมหรือไม่? เราออกแบบให้ระบบราชการเป็นอิสระ (autonomy) มากเกินไปหรือไม่? เรารวมอำนาจการบริหารมากเกินไปจนมองไม่เห็นความต้องการที่หลากหลายของประชาชนผู้เสียภาษีหรือไม่?

บทความนี้ ไม่มีข้อสรุปถึงความเป็นกลางทางการเมือง หรือการแสดงออกทางการเมืองของข้าราชการ เพราะเป็นโจทย์ใหญ่ที่ต้องถกเถียงกันทั้งระบบการเมืองและกลไกการตรวจสอบถ่วงดุล ผู้เขียนหวังเพียงว่า หากระบบและกลไกข้างต้นถูกออกแบบมาให้เหมาะสมเชื่อมโยงกับความต้องการของประชาชน และสามารถทำงานได้ตามวัตถุประสงค์การจัดตั้งแล้ว เราคงไม่ต้องคาดหวังให้ข้าราชการฝ่าฝืนคำสั่งที่ไม่เป็นไปตามหลักนิติรัฐจนตนเองเสียอนาคตในหน้าที่การงาน หรือไม่ออกมาไล่เจ้านายที่มาจากการเลือกตั้งจากประชาชนโดยชอบธรรมโดยอ้างผลประโยชน์ของประชาชน เพราะเมื่อระบบและกลไกข้างต้นมีการปฏิบัติดีแล้ว การทำงานที่เชื่อมโยงกับความต้องการของประชาชนอย่างมีเหตุมีผลจะกลายเป็นเรื่องปกติ

 

 

อ้างอิง

แสดงความคิดเห็น

เรื่องที่เกี่ยวข้อง

ข่าวรอบวัน

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

พื้นที่ประชาสัมพันธ์