การกระจายอำนาจในประเทศไทยยังเผชิญกับมายาคติว่า ท้องถิ่นขาดศักยภาพและการกระจายอำนาจจะเพิ่มการทุจริต แม้สถิติ ป.ป.ช. จะพบคดีทุจริตในท้องถิ่นจำนวนมาก แต่ผู้เชี่ยวชาญชี้ว่าการทุจริตที่มีมูลค่าสูงเกิดในหน่วยงานราชการส่วนกลางและรัฐวิสาหกิจ ขณะที่ท้องถิ่นมีมูลค่าความเสียหายน้อยกว่า โดยปัจจุบันการตรวจสอบท้องถิ่นยังขาดความเข้มแข็ง สภาท้องถิ่นมีอำนาจจำกัดในการตรวจสอบฝ่ายบริหาร และการตรวจสอบจากหน่วยงานภายนอกต้องพึ่งพาการร้องเรียนจากประชาชน นอกจากนี้ ระบบจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐที่เข้มงวดเกินไปทำให้การตอบสนองต่อสถานการณ์ฉุกเฉินล่าช้า จึงจำเป็นต้องปรับให้ยืดหยุ่นและโปร่งใสมากขึ้น เพื่อให้ท้องถิ่นสามารถดำเนินงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ

หลายประเทศทั่วโลกมุ่งเน้นเรื่องการกระจายอำนาจ โดยให้ท้องถิ่นที่มีความหลากหลายและแตกต่างมีสิทธิตัดสินใจและกำหนดทิศทางของตัวเอง พวกเขาสามารถเลือกผู้บริหาร เสนอนโยบายตามความต้องการ และเข้าถึงข้อมูลสำคัญ ที่สำคัญที่สุด คือประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบความโปร่งใสของท้องถิ่น ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญในการรักษาประชาธิปไตยในระดับรากฐาน

สำหรับประเทศไทย แม้ว่าจะมีการพูดถึงเรื่องการกระจายอำนาจมาเป็นเวลานาน แต่ก็ยังคงมี 3 มายาคติที่มักถูกหยิบยกขึ้นมาเป็นข้ออ้างในการต่อต้านการกระจายอำนาจ ประการแรกคือ ท้องถิ่นไม่พร้อมและไม่มีศักยภาพ ประการที่สอง การกระจายอำนาจเท่ากับการกระจายการทุจริต และประการสุดท้ายที่อาจฟังดูสุดโต่ง คือการกระจายอำนาจหมายถึงการแบ่งแยกดินแดน

มายาคติแรกที่มองว่าท้องถิ่นไม่มีศักยภาพ โต้แย้งได้ง่าย หากท้องถิ่นไม่ได้รับโอกาสและอำนาจในการทำสิ่งที่ประชาชนต้องการ ไม่มีงบประมาณหรือบุคลากรที่มีความสามารถพอเพียง ก็ย่อมไม่สามารถพัฒนาศักยภาพได้ สิ่งนี้จึงเป็นวัฏจักรที่ต้องได้รับการแก้ไข ท้องถิ่นต้องได้รับโอกาสและทรัพยากรในการพัฒนาตัวเอง มิฉะนั้น ความคิดที่ว่าท้องถิ่นไม่พร้อมก็จะยังคงอยู่

มายาคติที่สองว่าการกระจายอำนาจจะนำมาซึ่งการทุจริตมากขึ้นนั้น ต้องมีการพิจารณาอย่างละเอียดมากขึ้น ปัญหานี้มักถูกหยิบยกขึ้นมาจากสถิติการร้องเรียนการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่ดูเหมือนจะมีจำนวนมากกว่าการร้องเรียนในหน่วยงานราชการส่วนกลางและรัฐวิสาหกิจ ตัวเลขเหล่านี้จึงถูกใช้เป็นข้ออ้างในการบอกว่าการกระจายอำนาจจะส่งผลให้การทุจริตในท้องถิ่นเพิ่มขึ้น

สถิติของสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หรือสำนักงาน ป.ป.ช. ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2566 มีคำกล่าวหาที่เข้าสู่ ป.ป.ช. 9,254 เรื่อง ในจำนวนนี้เป็นเรื่องที่ ป.ป.ช. รับไว้ดำเนินการเอง 3,868 เรื่อง และเป็นเรื่องที่ส่งหน่วยงานอื่นดำเนินการ 2,744 เรื่อง โดยพบว่าในจำนวนคำกล่าวหาที่ ป.ป.ช. รับไว้ดำเนินการเอง 3,868 เรื่อง หน่วยงานองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เป็นหน่วยงานที่ถูกกล่าวหามากที่สุด 1,739 เรื่อง (44.96%) รองลงมาเป็นกระทรวงมหาดไทย 342 เรื่อง (8.84%) กระทรวงศึกษาธิการ 285 เรื่อง (7.37%) และเป็นส่วนราชการอื่นๆ 1,502 เรื่อง (38.83%)

กรณีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีคำกล่าวหา 1,739 เรื่อง แบ่งเป็นเป็นคำกล่าวหาประเภทจัดซื้อจัดจ้าง 827 เรื่อง รองลงมาเป็นคำกล่าวหาปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ 346 เรื่อง และยักยอก/เบียดบังเงินหรือทรัพย์สินของราชการ 171 เรื่อง ฯลฯ

โดยในปีงบประมาณ พ.ศ. 2566 คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้มีมติชี้มูลความผิดเจ้าพนักงานของรัฐในคดีต่าง ๆ มีจำนวนทั้งสิ้น 466 เรื่อง มีผู้ถูกชี้มูล 3,150 ราย มูลค่าความเสียหายของคดีเป็นจำนวนเงิน 336,243 ล้านบาท

เมื่อพิจารณาประเภทตำแหน่งเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ถูกชี้มูลความผิด อันดับ 1. คือ ข้าราชการพลเรือนสามัญในสังกัดกระทรวงและกรมต่างๆ จำนวน 528 ราย (16.76%) อันดับที่ 2 คือ ข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น จำนวน 501 ราย (15.91%) และอันดับที่ 3 คือ ผู้บริหารหรือรองผู้บริหารหรือผู้ช่วยผู้บริหารท้องถิ่น และสมาชิกสภาท้องถิ่น จำนวน 241 ราย (7.65%) สำหรับเจ้าหน้าที่รัฐอันดับรองลงไปได้แก่ เจ้าพนักงานตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่ เจ้าพนักงานอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ ภาคเอกชน และรวมถึงกรรมการ อนุกรรมการ ลูกจ้างของส่วนราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ มีผู้ถูกชี้มูลความผิดรวม 1,353 ราย (42.95%)

อย่างไรก็ตามในรายงานของ The Urbanis เมื่อเดือนพฤศจิกายน 2564 รศ.ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ จาก คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้ให้ข้อโต้แย้งที่น่าสนใจว่า หากพิจารณารายละเอียดของคดีความที่มีการชี้มูลว่ามีการทุจริตจริง จะพบว่าส่วนใหญ่เกิดขึ้นในหน่วยงานประเภทรัฐวิสาหกิจ รองลงมาคือราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่ในลำดับสุดท้าย ข้อมูลของ ป.ป.ช. ระหว่างปี 2554-2559 ยังชี้ให้เห็นว่ามูลค่าความเสียหายจากการทุจริตในท้องถิ่นอยู่ที่ประมาณ 100-200 ล้านบาท ในขณะที่ความเสียหายจากรัฐวิสาหกิจและหน่วยงานอื่นๆ ของรัฐสูงถึง 200,000 ล้านบาท ส่วนราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคก่อให้เกิดความเสียหายราว 100,000 ล้านบาท

ตัวเลขเหล่านี้สะท้อนให้เห็นว่า การทุจริตในระดับท้องถิ่นอาจไม่ได้รุนแรงเท่าที่ถูกกล่าวอ้าง และมูลค่าความเสียหายจากการทุจริตในท้องถิ่นนั้นถือว่าน้อยมากเมื่อเทียบกับหน่วยงานขนาดใหญ่ของรัฐ มายาคติที่ว่าการกระจายอำนาจจะนำไปสู่การทุจริตมากขึ้นจึงเป็นสิ่งที่ควรพิจารณาใหม่บนพื้นฐานของข้อมูลที่เป็นจริง

ทุจริตในท้องถิ่น: ปัญหาที่ไม่อาจปฏิเสธและความจริงของระบบตรวจสอบ

การทุจริตในท้องถิ่นเป็นเรื่องที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ หากถามว่าท้องถิ่นมีการทุจริตหรือไม่ คำตอบคือ "มีแน่นอน" ท้องถิ่นไม่ได้บริสุทธิ์ 100% แต่สิ่งที่น่าสนใจคือสถิติที่บ่งชี้ว่า การทุจริตในระดับท้องถิ่นเกิดขึ้นในสัดส่วนที่น้อยกว่าส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ อีกทั้งมูลค่าความเสียหายก็น้อยกว่ามาก

อย่างไรก็ตาม ความเข้าใจผิดเกี่ยวกับการทุจริตในท้องถิ่นยังคงมีอยู่เรื่อยมา และสิ่งที่สำคัญคือการตั้งคำถามว่า "ระบบตรวจสอบท้องถิ่นในปัจจุบันทำงานอย่างไร?" ก่อนที่จะเจาะลึกถึงปัญหาในเชิงปฏิบัติ เราจำเป็นต้องทำความเข้าใจกลไกการตรวจสอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสียก่อน

ท้องถิ่นไทยถูกใครตรวจสอบบ้าง

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.), เทศบาล, องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.), กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ล้วนมีบทบาทสำคัญในการบริหารจัดการทรัพยากรในพื้นที่ของตนเอง โดยได้รับการจัดตั้งขึ้นตามกฎหมายและมีสถานะเป็นนิติบุคคล ซึ่ง อปท. มีอำนาจในการออกข้อบัญญัติเพื่อจัดการเรื่องต่าง ๆ ภายในพื้นที่ของตน อย่างไรก็ตาม ด้วยอำนาจดังกล่าว การตรวจสอบและการกำกับดูแลจึงเป็นสิ่งที่มาพร้อมกัน โดยระบบตรวจสอบของท้องถิ่นแบ่งออกเป็นสองรูปแบบหลัก คือ การตรวจสอบภายในและการตรวจสอบจากภายนอก

การตรวจสอบภายใน: ความโปร่งใสที่ยังมีช่องว่าง

กลไกการตรวจสอบภายในเริ่มต้นจากภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอง ผ่านบทบาทของสภาท้องถิ่น หน่วยงานนี้มีหน้าที่ตรวจสอบการออกข้อบัญญัติและงบประมาณที่ฝ่ายบริหารท้องถิ่นเสนอให้สภาพิจารณา นอกเหนือจากงบประมาณ สภาท้องถิ่นยังสามารถตั้งกระทู้ถามและอภิปรายเกี่ยวกับนโยบายต่าง ๆ ได้ แต่ถึงกระนั้น อำนาจของสภาท้องถิ่นในการตรวจสอบฝ่ายบริหารยังค่อนข้างจำกัดเมื่อเปรียบเทียบกับระดับการบริหารส่วนกลาง สภาท้องถิ่นไม่มีอำนาจในการลงมติไม่ไว้วางใจฝ่ายบริหาร และที่สำคัญ ฝ่ายบริหารสามารถเลือกที่จะไม่ตอบกระทู้ถามจากสมาชิกสภาท้องถิ่นได้

ปัญหาที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือ หากฝ่ายบริหารและสภาท้องถิ่นมาจากกลุ่มการเมืองเดียวกัน การตรวจสอบจากภายในก็ยิ่งเป็นไปได้ยากมากขึ้น ความสัมพันธ์เชิงอำนาจที่ใกล้ชิดกันทำให้การตรวจสอบและตั้งคำถามในเชิงวิพากษ์ไม่สามารถดำเนินไปอย่างตรงไปตรงมา และทุจริตอาจถูกมองข้ามหรือไม่ถูกเปิดเผย

นอกจากนี้ การตรวจสอบจากหน่วยงานที่ขึ้นตรงกับกระทรวงมหาดไทย ซึ่งเป็นกระทรวงหลักที่ดูแลการปกครองส่วนท้องถิ่นก็มีบทบาทสำคัญ ผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอเป็นผู้มีหน้าที่กำกับดูแลการใช้งบประมาณ การบริหารจัดการพัสดุและทรัพย์สินของท้องถิ่น รวมถึงการตรวจสอบบัญชีและรายงานทางการเงิน แต่ถึงแม้จะมีกลไกเหล่านี้ การทุจริตในระดับท้องถิ่นก็ยังคงมีอยู่

การตรวจสอบจากภายนอก: เครือข่ายหน่วยงานที่ครอบคลุม

การตรวจสอบจากภายนอกถือเป็นอีกกลไกสำคัญในการเฝ้าระวังการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีหน่วยงานหลายแห่งเข้ามารับบทบาทในการตรวจสอบ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเหล่านี้ได้แก่ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.), คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (ส.ต.ง.), คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.), ผู้ตรวจการแผ่นดิน, ศาลอาญาทุจริตและประพฤติมิชอบ, ศาลปกครอง, คณะกรรมการการเลือกตั้ง, สำนักงานตำรวจแห่งชาติ และกรมสอบสวนคดีพิเศษ

ในบรรดาหน่วยงานเหล่านี้ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เป็นหนึ่งในหน่วยงานที่มีบทบาทสำคัญที่สุด ป.ป.ช. เป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญที่มีอำนาจในการตรวจสอบและไต่สวนกรณีการทุจริต โดยเฉพาะกรณีที่เกี่ยวข้องกับเจ้าหน้าที่รัฐหรือผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่ถูกกล่าวหาว่าทุจริตหรือร่ำรวยผิดปกติ หากพบการละเมิดกฎหมายหรือจริยธรรมอย่างร้ายแรง ป.ป.ช. มีอำนาจในการสอบสวนและตัดสินใจ

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ได้เพิ่มอำนาจให้ ป.ป.ช. ในการตรวจสอบการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐทุกระดับ ไม่ว่าจะเป็นเจ้าหน้าที่ในท้องถิ่นหรือระดับประเทศ ป.ป.ช. สามารถรับเรื่องร้องเรียนและส่งต่อให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินการได้ แต่หากเป็นกรณีทุจริตที่ร้ายแรง ป.ป.ช. จะเข้ามาดำเนินการสอบสวนเอง

ประสบการณ์ตรวจสอบทุจริตจากนิติกร อบต.

ปฏัก หนุนชู นิติกรขององค์การบริหารส่วนตำบลในจังหวัดสุรินทร์ ทำงานด้านกฎหมายและตรวจสอบการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จากประสบการณ์ของเขา ปฏักมองว่า ปัญหาข้อกฎหมายที่ท้องถิ่นเผชิญนั้นซับซ้อนและหลากหลาย โดยเฉพาะเรื่องความสัมพันธ์ในชุมชน การเมืองท้องถิ่น และผลประโยชน์ทับซ้อน เช่น กรณีความขัดแย้งในครอบครัวหรือชุมชน การแก้ไขปัญหาบางครั้งต้องอาศัยการเจรจาประนีประนอมเพื่อหาทางออกที่เหมาะสม

ปฏักยังได้ร่วมสอบสวนคดีทุจริตหลายครั้ง โดยเฉพาะในท้องถิ่นที่เขาทำงานอยู่ การพิสูจน์การทุจริตนั้นต้องเน้นเจตนาทางอาญาอย่างชัดเจนว่า ผู้กระทำการกระทำเพื่อแสวงหาผลประโยชน์โดยมิชอบหรือไม่ การเบิกจ่ายงบประมาณที่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อองค์กรเป็นอีกเรื่องหนึ่งที่ต้องตรวจสอบอย่างละเอียด ทุกอย่างขึ้นอยู่กับการตีความกฎหมายและพยานหลักฐานที่นำเสนอ ปฏักชี้ว่าปัญหาทุจริตในท้องถิ่นมักจะซับซ้อน เพราะพฤติกรรมที่ดูเหมือนเป็นการปฏิบัติตามหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ อาจถูกมองว่าเป็นการกระทำผิดได้ หากเจตนาที่แท้จริงไม่ชัดเจน

ปฏักยังกล่าวถึงกลไกการตรวจสอบการทุจริตในท้องถิ่น ซึ่งเป็นความสัมพันธ์ระหว่างรัฐส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และท้องถิ่น แม้หน่วยงานท้องถิ่นจะดูมีความอิสระ แต่ปฏักกล่าวว่า หน่วยงานส่วนกลางยังคงมีอำนาจอย่างมากผ่านการออกหนังสือหรือคำสั่ง "ขอความร่วมมือ" ที่จริงแล้วมีอำนาจที่บังคับใช้ได้จริง ผู้บริหารท้องถิ่นจำเป็นต้องปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัด เนื่องจากหน่วยงานราชการส่วนภูมิภาค เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือปลัดจังหวัด มีอำนาจในการตรวจสอบและให้คุณให้โทษต่อผู้บริหารท้องถิ่น อีกทั้งยังต้องตรวจสอบข้อบัญญัติการใช้จ่ายงบประมาณของท้องถิ่นด้วย

สามช่องทางตรวจสอบทุจริตท้องถิ่น

การตรวจสอบทุจริตในท้องถิ่นแบ่งออกเป็นสามช่องทางหลักที่ปฏักได้อธิบายไว้ ช่องทางแรก คือ การตรวจสอบจากหน่วยงานภายนอก เช่น คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.), คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.), และสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน หน่วยงานเหล่านี้ทำงานร่วมกับศูนย์ดำรงธรรมในแต่ละจังหวัด เพื่อเพิ่มความโปร่งใสในการตรวจสอบปัญหาทุจริตในท้องถิ่น โดยเฉพาะกรณีที่ประชาชนร้องเรียน หน่วยงานเหล่านี้สามารถเข้ามาตรวจสอบการเงินและการปฏิบัติงานได้ ตัวอย่างเช่น สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินจะตรวจสอบการใช้งบประมาณของท้องถิ่นและให้ข้อเสนอแนะในการปรับปรุง นับตั้งแต่มีการจัดตั้งศูนย์ดำรงธรรมทั่วประเทศ ปริมาณคดีร้องเรียนเกี่ยวกับการทุจริตในท้องถิ่นมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น แม้ว่าจะเป็นคดีที่มูลค่าไม่สูงมากนัก แต่ก็สะท้อนถึงประสิทธิภาพของกลไกการตรวจสอบที่เพิ่มขึ้น

ช่องทางที่สอง คือ การตรวจสอบจากภายในหน่วยงานท้องถิ่นเอง แต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีกลไกการตรวจสอบภายในที่เป็นระบบ โดยมีเจ้าหน้าที่ตรวจสอบภายในคอยตรวจสอบการทำงานของพนักงานในหน่วยงาน หน้าที่ของนักตรวจสอบภายในคือการให้คำแนะนำ ป้องกันการทุจริต และตรวจสอบการดำเนินงานขององค์กรอย่างสม่ำเสมอ แต่ในทางปฏิบัติ นักตรวจสอบภายในมักจะพบปัญหาในการเข้าถึงข้อมูล ทำให้การตรวจสอบไม่ครอบคลุมมากนัก โดยเฉพาะในกรณีที่ต้องตรวจสอบพนักงานหรือผู้บริหารในหน่วยงานเดียวกัน การขาดความเป็นอิสระนี้ทำให้บางครั้งการตรวจสอบจากภายในไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร

ช่องทางที่สาม คือ การตรวจสอบจากประชาชนในพื้นที่และสภาท้องถิ่น สภาท้องถิ่นมีบทบาทสำคัญในการพิจารณางบประมาณรายจ่ายและแผนพัฒนาท้องถิ่น แต่การตรวจสอบการใช้งบประมาณจริงนั้นยังมีช่องว่าง เนื่องจากสภาไม่ได้มีอำนาจในการตรวจสอบทุกขั้นตอนของการเบิกจ่ายงบประมาณ ปฏักเห็นว่าสภาท้องถิ่นมีความใกล้ชิดกับพื้นที่ จึงสามารถรับฟังปัญหาจากประชาชนได้โดยตรง แต่ยังมีข้อจำกัดในการดำเนินการตรวจสอบที่เข้าถึงรายละเอียดได้ทุกขั้นตอน ซึ่งอาจทำให้การตรวจสอบทุจริตไม่เป็นไปอย่างครบถ้วน

นอกจากนี้เขายังกล่าวถึงความสำคัญของการตรวจสอบในระบบสภาท้องถิ่น โดยเขาเห็นว่า สภาท้องถิ่นมีบทบาทสำคัญในการตรวจสอบการกระทำทุจริต เนื่องจากสภาฯ ใกล้ชิดกับพื้นที่และสามารถเข้าถึงข้อมูลได้โดยตรง การตรวจสอบที่ดำเนินการผ่านสภาท้องถิ่นจึงมักเป็นไปอย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ แต่ข้อจำกัดหนึ่งของสภาฯ คือการไม่สามารถตรวจสอบกระบวนการอนุมัติและเบิกจ่ายงบประมาณได้อย่างละเอียด ซึ่งเป็นช่องว่างที่อาจนำไปสู่การทุจริตได้

ประชาชนถือเป็นกลไกป้องกันทุจริตที่มีประสิทธิภาพ

ในช่องทางที่สาม ปฏักเน้นว่าการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นกลไกที่มีประสิทธิภาพในการป้องกันการทุจริต หากประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการดำเนินงานของหน่วยงานท้องถิ่นได้มากขึ้น โอกาสที่ทุจริตจะเกิดขึ้นย่อมน้อยลง ปัจจุบัน กลไกใหม่ๆ เช่น การลงประชามติเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาหรือผู้บริหารท้องถิ่น รวมถึงการใช้สื่อออนไลน์เพื่อตรวจสอบการดำเนินงานของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น เป็นการเสริมสร้างความโปร่งใสอย่างมีนัยสำคัญ
การเปิดเผยข้อมูลของราชการผ่านสื่อออนไลน์ทำให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลและข่าวสารได้ทันที เพราะประชาชนเป็น “เจ้าของอำนาจ” ที่แท้จริง ดังนั้นประชาชนควรสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้โดยสะดวก สิ่งนี้ช่วยให้การตรวจสอบการทุจริตมีความโปร่งใสมากยิ่งขึ้น

ปฏักยังกล่าวถึงความสำคัญของการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแส ปัจจุบันหน่วยงานตรวจสอบการทุจริตมีมาตรการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสหรือผู้ให้ถ้อยคำกรณีการทุจริต แต่มักจะพบว่าการดำเนินการอาจล่าช้าไปบ้าง ส่งผลให้ผู้กระทำผิดมีโอกาสทำลายพยานหลักฐานไปก่อน ดังนั้น การปรับปรุงกระบวนการนี้จึงเป็นสิ่งจำเป็น เพื่อให้การตรวจสอบทุจริตมีประสิทธิภาพมากขึ้น

“การคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสเป็นเรื่องสำคัญ หากไม่มีการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสที่ดี หน่วยงานที่ทำหน้าที่ตรวจสอบอาจไม่สามารถดำเนินการได้อย่างรวดเร็วพอที่จะป้องกันการทำลายพยานหลักฐาน” ปฏักกล่าว

เมื่อถูกกำกับ สั่งการเข้ม จึงมีคำถามเรื่องความเป็นอิสระของท้องถิ่น

ปฏัก กล่าวถึงปัญหาที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องเผชิญภายใต้หลักความเป็นอิสระ ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญในการบริหารงานของท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม อุปสรรคที่พบเห็นได้บ่อยคือ การสั่งการของหน่วยงานรัฐส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาค โดยปฏิบัติผ่านหนังสือราชการที่สั่งให้องค์กรท้องถิ่นต้องดำเนินการตามคำสั่งเหล่านั้น แม้ท้องถิ่นจะมีอำนาจกำกับดูแลตนเอง แต่ปฏักเห็นว่า หนังสือเหล่านี้มักมีลักษณะบังคับให้ปฏิบัติตามโดยเคร่งครัด ทำให้ผู้บริหารและเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นไม่สามารถปฏิเสธได้ ส่งผลให้ความเป็นอิสระในการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถูกบั่นทอนลง

ปฏักชี้ให้เห็นว่า การบริหารงานที่ต้องอยู่ภายใต้คำสั่งจากรัฐส่วนกลางนั้นขัดแย้งกับหลักการกระจายอำนาจ ซึ่งควรให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความอิสระในการกำหนดนโยบายหรือแผนพัฒนาที่เหมาะสมกับความต้องการของประชาชนในพื้นที่ เช่น หากท้องถิ่นเห็นว่าการจัดงานประเพณีหรือโครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเฉพาะในพื้นที่เป็นสิ่งจำเป็น แต่กลับถูกมองว่าไม่สอดคล้องกับนโยบายของรัฐส่วนกลาง การดำเนินการเหล่านั้นก็อาจไม่ได้รับการอนุมัติ ทำให้ความต้องการของประชาชนถูกละเลย

“ในกรณีเช่นนี้ ท้องถิ่นเสียโอกาสในการดำเนินนโยบายที่ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน และขาดความเป็นอิสระในการบริหารงาน ซึ่งขัดต่อเจตนารมณ์ของการกระจายอำนาจ” ปฏักกล่าว

นอกจากนี้ ปฏักยังกล่าวถึงการตรวจสอบการทุจริตจากหน่วยงานภายนอกและการกำกับดูแลจากรัฐส่วนกลาง โดยเขามองว่ากลไกการตรวจสอบเหล่านี้มีความจำเป็น โดยเฉพาะในช่วงแรกของการกระจายอำนาจ แต่ในปัจจุบัน การตรวจสอบดังกล่าวอาจกลายเป็นอุปสรรคต่อการบริหารงานของท้องถิ่นในบางกรณี

ปฏักเสนอว่าควรมีการกำหนดขอบเขตและอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่นให้ชัดเจน เพื่อให้ท้องถิ่นสามารถดำเนินนโยบายได้อย่างอิสระ ในขณะเดียวกัน ก็ควรแยกบทบาทของหน่วยงานที่ทำหน้าที่ตรวจสอบออกจากกันอย่างชัดเจน เพื่อลดปัญหาการแทรกแซงจากหน่วยงานรัฐส่วนกลางหรือภูมิภาค

“ผมมองว่าการตรวจสอบการทุจริตควรทำในขอบเขตที่ไม่ขัดต่อความอิสระของท้องถิ่น การกำหนดขอบเขตอำนาจอย่างชัดเจนจะช่วยลดปัญหาการแทรกแซงการดำเนินงานจากรัฐส่วนกลาง และทำให้ท้องถิ่นสามารถบริหารงานได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น” เขากล่าวเสริม

ปฏักสรุปว่า ความเป็นอิสระของท้องถิ่นนั้นเป็นสิ่งจำเป็นต่อการบริหารงานที่ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในพื้นที่ แต่การตรวจสอบและการกำกับดูแลจากรัฐส่วนกลางหรือหน่วยงานภายนอกควรมีขอบเขตที่ชัดเจน และควรส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบ เพื่อให้กระบวนการตรวจสอบทุจริตในท้องถิ่นมีประสิทธิภาพมากขึ้น

การประเมินความโปร่งใส ITA และมาตรการป้องกันทุจริตเชิงรุก

ณัฏยา บัวทอง หัวหน้าฝ่ายอำนวยการเทศบาลเขาสวนกวาง ได้สะท้อนความคิดเห็นเกี่ยวกับการประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ (ITA) ซึ่งมองว่าเป็นมาตรการป้องกันการทุจริตเชิงรุกที่หน่วยงานรัฐทั่วประเทศควรดำเนินการเพื่อเสริมสร้างความโปร่งใสและการบริหารที่มีคุณธรรม การประเมิน ITA มีเป้าหมายเพื่อให้หน่วยงานที่เข้ารับการประเมินได้รับข้อมูลผลการประเมิน และมีแนวทางในการพัฒนาให้มีมาตรฐานที่สูงขึ้น

การประเมิน ITA ได้ถูกนำมาใช้เป็นกรอบในการยกระดับการบริหารจัดการให้เป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล ซึ่งมีผลให้หลายหน่วยงานทำการปรับปรุงบริการสาธารณะเพื่อให้ประชาชนเข้าถึงบริการได้อย่างเป็นธรรม การกำหนดขั้นตอนและระยะเวลาในการให้บริการได้รับความชัดเจนมากขึ้น อย่างไรก็ตาม ณัฏยาได้แบ่งแยกการประเมินออกเป็นสองประเภท คือ การประเมินภายนอกและภายใน โดยทั้งสองประเภทมีปัญหาและอุปสรรคที่ต้องได้รับการแก้ไข

การประเมินภายนอกนั้นให้ผู้ใช้บริการเป็นผู้ประเมิน โดยจะมีการจัดส่งเอกสารไปให้ประชาชนที่เข้ามาใช้บริการ อย่างไรก็ตาม หน่วยงานท้องถิ่นมักจะพยายามให้คะแนนของตนอยู่ในเกณฑ์ที่ดี โดยการประสานกับผู้รับบริการที่รู้จักให้ประเมินคะแนนดี หรือบางครั้งมีการจัดทำแบบประเมินขึ้นเองโดยเจ้าหน้าที่เพื่อให้ได้คะแนนสูงสุด ผลลัพธ์ที่ได้จากการประเมินเช่นนี้อาจไม่สะท้อนถึงการบริการที่แท้จริง ณัฏยากล่าวว่า การกระทำเช่นนี้เปรียบเสมือนการ “หลอกคนชมต้มคนดู” ซึ่งทำให้เกิดภาพลวงตาว่าการบริหารงานขององค์กรมีประสิทธิภาพสูงสุด ทั้งๆ ที่ในความเป็นจริงอาจมีปัญหาการบริการที่ยังไม่ได้รับการแก้ไข

ในส่วนของการประเมินภายใน การประเมินจะใช้รูปแบบเอกสารที่ให้พนักงานเทศบาลหรือพนักงานส่วนตำบลกรอกคำตอบตามหัวข้อประเมิน ซึ่งหลายครั้งมีการซักซ้อมการตอบคำถามล่วงหน้าเพื่อให้ได้คะแนนสูง และคำตอบที่เตรียมไว้ล่วงหน้านั้นอาจไม่ได้สะท้อนความเป็นจริงในองค์กร ตัวอย่างเช่น หากมีคำถามเกี่ยวกับการทุจริตของผู้บริหารท้องถิ่น คำตอบที่ถูกเตรียมไว้จะมุ่งเน้นว่า ผู้บริหารมีความโปร่งใส ไม่มีการรับสินบน และมีขั้นตอนที่ชัดเจนในการบริการประชาชน สิ่งนี้ทำให้ผลลัพธ์จากการประเมินไม่สะท้อนความเป็นจริงภายในองค์กร

การประเมินที่ไม่สะท้อนความเป็นจริง กดท้องถิ่นไม่ให้ผ่านเกณฑ์

ณัฏยาเห็นว่า ปัญหาจากกระบวนการประเมินที่ไม่สะท้อนความเป็นจริงทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถผ่านเกณฑ์การประเมินที่แท้จริงได้ หากการประเมินถูกดำเนินการอย่างตรงไปตรงมา หลายองค์กรอาจไม่สามารถผ่านการประเมินได้ เธอยังวิจารณ์ว่า เกณฑ์การประเมินความโปร่งใสที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) สร้างขึ้นนั้นเป็นเกณฑ์ที่แย่ที่สุดเท่าที่เคยเห็น เนื่องจากไม่ได้นำไปสู่การตรวจสอบข้อเท็จจริง

ณัฏยาเชื่อว่าการประเมิน ITA ควรเป็นเครื่องมือที่ช่วยพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างแท้จริง โดยไม่ต้องพึ่งพาวิธีการหลอกลวงหรือการซักซ้อมคำตอบเพื่อให้ได้คะแนนสูงสุด ถึงกระนั้น การประเมินยังคงมีหลายประเด็นที่ต้องแก้ไขเพื่อให้สะท้อนถึงสภาพความเป็นจริงขององค์กรได้อย่างแท้จริง

ภาพรวมของกลไกกำกับดูแลและกลไกตรวจสอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กล่าวถึงนี้ช่วยให้เห็นบริบทและความเป็นจริงในทางปฏิบัติที่มีทั้งด้านดีและด้านที่ต้องแก้ไข

อย่างไรก็ตาม โจทย์สำคัญต่อไปไม่ใช่การตั้งคำถามว่า “กระจายอำนาจ = กระจายทุจริต” แต่คือการผลักดันการกระจายอำนาจและพัฒนาระบบตรวจสอบให้ท้องถิ่นมีอำนาจและอิสระในการกำหนดทิศทางของตัวเอง รวมถึงการมีสิทธิมีส่วนร่วมในการตรวจสอบความโปร่งใสในองค์กรของตนเอง