เวทีเสวนา “สัญญา Adder กับภาระค่าไฟ : ยกเลิกได้จริงไหม ยกเลิกอย่างไร” เอกชนค้านคำสั่งยกเลิก Adder ห่วงพลังงานหมุนเวียนโตยาก JustPow เสนอ 3 ฉากทัศน์การยกเลิกสัญญา Adder

เวทีเสวนา “สัญญา Adder กับภาระค่าไฟ : ยกเลิกได้จริงไหม ยกเลิกอย่างไร” จัดขึ้นเมื่อวันที่ 23 กรกฎาคม 2569 โดย JustPow แพลตฟอร์มสื่อสารประเด็นพลังงานของประเทศไทย เพื่อวิเคราะห์ฉากทัศน์ในการยกเลิกสัญญา Adder ของโรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียน มีผู้ร่วมเสวนา ได้แก่ รศ.ดร. ชาลี เจริญลาภนพรัตน์ อาจารย์ประจำสถาบันเทคโนโลยีนานาชาติสิรินธร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, รศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ชัพมนต์ จันทรพงศ์พันธุ์ นายกสมาคมอุตสาหกรรมเซลล์แสงอาทิตย์ไทย, วัชรพงศ์ เข็มแก้ว นายกสมาคมพลังงานลม (ประเทศไทย), นที สิทธิประศาสน์ คณะกรรมการสมาคมพลังงานหมุนเวียนไทย (อาร์อี100) และ พงศ์พล ยอดเมืองเจริญ โฆษกกระทรวงพลังงาน

JustPow เสนอ 3 ฉากทัศน์การยกเลิกสัญญา Adder

สันติชัย อาภรณ์ศรี ผู้ประสานงาน JustPow นำเสนอข้อมูลโดยจำลองความเป็นไปได้ของนโยบายที่อาจเกิดขึ้นออกเป็น 3 ฉากทัศน์ ดังนี้

● ฉากทัศน์ที่ 1: รับซื้อไฟจากโครงการที่ยังได้รับ Adder และโครงการที่ต่อสัญญา อัตโนมัติ 5 ปี จนครบตามรอบสัญญาทั้งหมด ผลคือจะต้องจ่ายประมาณ 107,565.64 ล้านบาท จนถึงปี 2575 ด้วยฉากทัศน์นี้ช่วยให้ภาครัฐและประชาชนลดภาระค่าใช้จ่ายในระยะยาวลงได้ทันทีหลังสิ้นสุดรอบสัญญา แต่ในระยะสั้นและกลาง รัฐยังต้องแบกรับภาระค่า Adder และค่าไฟขายส่งเดิมสูงถึงประมาณ 107,565.64 ล้านบาท
● ฉากทัศน์ที่ 2: เปลี่ยนราคารับซื้อของโครงการที่ยังได้รับ Adder และโครงการที่ต่อสัญญาอัตโนมัติ 5 ปี มาใช้ราคาแบบสัญญา FiT จนหมดอายุโครงการ 25 ปี ผลคือจะเกิดส่วนต่างที่ประหยัดได้ประมาณ 150,148.63 ล้านบาท จนถึงปี 2591
● ฉากทัศน์ที่ 3: ยกเลิกการรับซื้อไฟฟ้าทั้งในรูปแบบ Adder และสัญญาอัตโนมัติ 5 ปี ทั้งหมดทันที ส่งผลให้การรับซื้อไฟฟ้าจากโครงการเหล่านี้สิ้นสุดลง แต่จะเสี่ยงถูกฟ้องร้องฐานผิดสัญญามากที่สุด

เมื่อเปรียบเทียบจำนวนเงินที่ต้องจ่ายกับจำนวนโครงการในแต่ละกลุ่ม จะพบว่า โครงการที่ยังได้รับ Adder  (กลุ่มที่ 1) แม้มีเพียง 44 โครงการ แต่มีมูลค่าทางการเงินต่อโครงการสูงกว่ากลุ่มที่หมด Adder แล้วต่อสัญญาอัตโนมัติครั้งละ 5 ปี จำนวน 522 โครงการ (กลุ่มที่ 2) ในฉากทัศน์ที่ 1 ซึ่งคำนวณเฉพาะรอบสัญญาปัจจุบัน กลุ่มที่ 1 มีภาระค่าใช้จ่ายเฉลี่ย 814.51 ล้านบาทต่อโครงการ ขณะที่กลุ่มที่ 2 ซึ่งมีถึง 522 โครงการ มีภาระเฉลี่ยเพียง 137.41 ล้านบาทต่อโครงการ หรือแตกต่างกันเกือบ 6 เท่า ขณะเดียวกันฉากทัศน์ที่ 2 ซึ่งคำนวณจนสิ้นสุดอายุโครงการ โดยหากเปลี่ยนราคารับซื้อเป็นแบบ FiT กลุ่มที่ 1 จะมีส่วนต่างเฉลี่ย 998.02 ล้านบาทต่อโครงการ ขณะที่กลุ่มที่ 2 มีส่วนต่างเฉลี่ย 203.52 ล้านบาทต่อโครงการ หรือแตกต่างกันเกือบ 5 เท่า

นักวิชาการพลังงานระบุ พลังงานหมุนเวียนเป็นส่วนหนึ่งของความมั่นคงพลังงานไทย

รศ.ดร. ชาลี เจริญลาภนพรัตน์ อาจารย์ประจำสถาบันเทคโนโลยีนานาชาติสิรินธร ม.ธรรมศาสตร์ กล่าวถึงประเด็นการต่อสัญญา Adder ที่ทำให้เกิดค่าไฟที่เป็นธรรม และไม่กระทบต่อการสนับสนุนการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่เป็นธรรมว่า ค่า Adder ยังคงเป็นส่วนที่ช่วยเพิ่มการลงทุนและส่งเสริมการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานในประเทศ โดยเฉพาะพลังงานหมุนเวียนที่ไม่ได้ผันผวนตามสถานการณ์โลก ดังนั้นในการต่อสัญญาโรงไฟฟ้าจะต้องพิจารณาหลักการ ข้อตกลง และราคารับซื้อไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียน เนื่องจากประเทศไทยต้องทำตามพันธสัญญา NDC 3.0 ให้สำเร็จภายในปี 2035

นอกจากนี้ไทยมีความต้องการพลังงานหมุนเวียนเพิ่มขึ้นจากปัจจุบันถึง 5-10 เท่า ควรพิจารณาปัจจัยต่างๆ เพื่อให้ได้ค่าไฟที่เป็นธรรม ทั้งการรักษาโรงไฟฟ้าเดิมที่มีศักยภาพอยู่แล้วให้คงอยู่ในระบบ ด้วยการคิดราคาการรับซื้อไฟฟ้าที่พิจารณาจากต้นทุนการผลิตหลังหมดสัญญาไปแล้ว การลงทุนเพิ่มเติม รวมไปถึงผลตอบแทนของเอกชนด้วย

ชาลียังระบุว่า ประเทศไทยต้องการความมั่นคงด้านพลังงานที่ไม่ได้ผันผวนมากตามสถานการณ์ตลาดโลก ขณะที่ไทยสามารถพึ่งพาตนเองเพื่อความมั่นคงด้านพลังงานได้ด้วยพลังงานหมุนเวียน

“แหล่งพลังงานสำคัญของประเทศไทยนอกจากก๊าซธรรมชาติและถ่านหิน ก็คือพลังงานหมุนเวียน ไม่ว่าประเภทใดที่ทำในประเทศไทยโดยคนไทย ก็ถือว่าเป็นคนที่ช่วยสร้างความมั่นคงไม่ให้เป็นภาระในค่าไฟมากเกินไป เราไม่สามารถทิ้งโรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนใดๆ ออกไปจากระบบได้เลย เราควรจะต้องเก็บทุกโรงเอาไว้ ในราคาที่เป็นธรรมกับทั้งผู้ผลิตและผู้บริโภค"

นักวิชาการ ก.ม.พลังงานชี้ รัฐยกเลิกสัญญาได้ แต่ต้องมีค่าชดเชยให้กับเอกชน

รศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ให้ความเห็นจากมุมมองของกฎหมายพลังงานว่า รัฐสามารถยกเลิกสัญญาได้ แต่ต้องมีหลักเกณฑ์ชดเชยเอกชนอย่างเป็นธรรม แม้สัญญาซื้อขายไฟฟ้าแบบ Adder จะไม่มีข้อกำหนดให้รัฐสามารถแก้ไขหรือยกเลิกสัญญาได้ แต่หากมีสถานะเป็น “สัญญาทางปกครอง” รัฐยังมีอำนาจแก้ไขหรือยกเลิกสัญญาได้ เนื่องจากเอกชนที่เข้ามาเป็นคู่สัญญากับรัฐในการจัดทำบริการสาธารณะย่อมต้องรับสภาพว่าบริการสาธารณะสามารถปรับปรุงหรือเปลี่ยนแปลงไปตามสถานการณ์ได้

“เอกชนทราบอยู่แล้วว่านี่เป็นสัญญาปกครอง รัฐมีอำนาจเหนือในการแก้สัญญาได้ [...] แต่ถ้าจะยกเลิกสัญญา แปลว่ารัฐอาจจะไม่ได้คำนึงถึงดุลยภาพทางการเงินของผู้ประกอบการโรงไฟฟ้า จึงอาจจะต้องมีการจ่ายสินไหมทดแทน ความเสียหายต่างๆ”

อย่างไรก็ตาม การยกเลิกสัญญายังมีประเด็นเรื่องการชดเชยที่ต้องพิจารณา จึงควรมีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนและเป็นธรรม เพื่อเป็นกรอบให้การไฟฟ้าและผู้ประกอบการใช้ในการเจรจาร่วมกัน แทนการปล่อยให้แต่ละฝ่ายเรียกร้องตามผลประโยชน์ของตนเองจนเกิดข้อพิพาท ซึ่ง รศ.ดร.ปิติ ระบุว่า “ก็คิดว่ามันต้องมีอะไรที่ยุติอย่างเป็นธรรม ไม่สมบูรณ์แบบแต่มันคงต้องมีเกณฑ์”

ตัวแทนสมาคมพลังงานแสงอาทิตย์ไทยค้านยกเลิก Adder ระบุไฟฟ้าจากพลังงานแสงอาทิตย์มี Adder แค่ 1% ของการใช้ไฟทั้งประเทศ

ชัพมนต์ จันทรพงศ์พันธุ์ นายกสมาคมอุตสาหกรรมเซลล์แสงอาทิตย์ไทย ในฐานะตัวแทนผู้ประกอบการโรงไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์ที่ได้รับสัญญา Adder ให้มุมมองต่อประเด็นการยกเลิก Adder โดยชวนย้อนกลับไปดูต้นทุนเริ่มต้น (CAPEX) ตั้งแต่ยุคเริ่มต้นที่ต้นทุนก่อสร้างโรงไฟฟ้าโซลาร์ในแต่ละปีแตกต่างกันมาก ตั้งแต่ระดับกว่า 200 ล้านบาทต่อเมกะวัตต์ในยุคแรก ลดหลั่นลงมาเรื่อยๆ ตามราคาแผงโซลาร์ในตลาดโลกที่ผันผวนขึ้นลง ทำให้อัตรา Adder สำหรับโซลาร์ที่กำหนดไว้ 8 บาทในขณะนั้น สะท้อนต้นทุนจริงของนักลงทุนแต่ละรายในวันที่ตัดสินใจลงทุน

ชัพมนต์ อธิบายว่าเงื่อนไขการต่อสัญญาอัตโนมัติครั้งละ 5 ปีที่หลายฝ่ายมองว่าเป็นปัญหา แท้จริงเกิดจากเงื่อนไขของสถาบันการเงินในยุคนั้นที่กำหนดให้ผู้ประกอบการต้องมีระยะเวลากู้ยืมไม่ต่ำกว่า 13 ปีจึงจะมีกระแสเงินสดเพียงพอชำระหนี้ได้ครบ สัญญาจึงถูกออกแบบให้ต่ออายุอัตโนมัติโดยรัฐหรือการไฟฟ้าไม่มีสิทธิยกเลิกฝ่ายเดียว ซึ่งเป็นเงื่อนไขที่ทำให้ธนาคารยอมปล่อยกู้และทำให้โครงการโซลาร์เกิดขึ้นได้จริงในวันนั้น

ในแง่ของผลกระทบต่อค่าไฟฟ้า ชัพมนต์ยกข้อมูลว่ากำลังผลิตจากสัญญา Adder ทั้งระบบกว่า 4,000 เมกะวัตต์ คิดเป็นสัดส่วนไฟฟ้าที่ผลิตได้จริงเพียงส่วนน้อยของการใช้ไฟฟ้าทั้งประเทศที่ราว 210,000 ล้านหน่วยต่อปี โดยเฉพาะเนื้อไฟที่ได้จากโซลาร์คิดเป็นเพียงประมาณ 1% เท่านั้น

"ปัจจุบันมีการเปลี่ยนมือเจ้าของโรงไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์ไปยังนักลงทุนต่างชาติ และนักลงทุนไทยที่มาจากภาคธุรกิจอื่นแต่เห็นโอกาสตรงนี้เข้ามาลงทุน เพราะเชื่อมั่นว่ารัฐไทยจะยึดถือข้อตกลงเดิม เพราะเขาเชื่อว่ารัฐบาลไทยไม่เคย retroactive หรือฆ่าสัญญาพวกนี้ทิ้ง ถ้าจะทำอะไรกับเรื่องการเจรจานี้ก็ต้องระวังความน่าเชื่อถือของสัญญาและภาพลักษณ์ของประเทศด้วย”

ตัวแทนโรงไฟฟ้าชีวมวลเสนอ เจรจาแบบเพิ่มปริมาณขาย เปิด Third Party Access ใช้โควตา Adder ที่หมดแล้วป้อนอุตสาหกรรมเดิม

นที สิทธิประศาสน์ คณะกรรมการสมาคมพลังงานหมุนเวียนไทย (RE100) ในฐานะตัวแทนผู้ประกอบการโรงไฟฟ้าชีวมวลที่ได้รับ Adder ให้มุมมองต่อฉากทัศน์การจัดการสัญญา Adder โดยเริ่มต้นจากการปรับทัศนคติที่มีต่อพลังงานหมุนเวียนว่า ‘ไม่ใช่ผู้ร้าย’ และไม่ใช่ ‘ค่าไฟทิพย์’ อย่างที่หลายฝ่ายเข้าใจผิดว่ารูปแบบจะเหมือนค่าความพร้อมจ่าย (Availability Payment) ทั้งที่จริงแล้ว Adder เป็นสัญญาประเภท Non-Firm ที่ผู้ผลิตจะได้เงินก็ต่อเมื่อมีการจ่ายไฟฟ้าเข้าระบบจริงเท่านั้น

สำหรับข้อเสนอต่อการจัดการสัญญาในอนาคต นทีเห็นด้วยกับแนวทางการเจรจาแทนการยกเลิกสัญญาฝ่ายเดียว โดยเสนอให้รัฐรับซื้อไฟฟ้าต่อในราคาที่ต่ำลง แต่เพิ่มปริมาณการรับซื้อเพื่อให้ราคาเฉลี่ยลดลง หรือการเปิดระบบ Third Party Access (TPA) ให้ภาคอุตสาหกรรมเดิม เช่น ยานยนต์และอาหาร ที่สร้าง GDP ให้ประเทศมานานแต่ยังเข้าไม่ถึงไฟฟ้าสะอาด สามารถซื้อขายไฟฟ้าโดยตรงได้แทนที่จะให้สิทธิเฉพาะ Data Center เท่านั้น

ในด้านผลกระทบต่อค่าไฟฟ้า นทีชี้ว่าต้นทุนจาก Adder และ FiT มีสัดส่วนเพียง 13-17 สตางค์ หรือประมาณ 4% ของค่าไฟฟ้าทั้งหมด ซึ่งถือว่าน้อยมากเมื่อเทียบกับค่าเชื้อเพลิงและค่าความพร้อมจ่ายที่สูงถึง 80% ของต้นทุนไฟฟ้า การมุ่งเป้าไปที่การยกเลิก Adder จึงอาจเป็นการแก้ปัญหาที่ไม่ตรงจุดและอาจส่งผลเสียต่อขีดความสามารถในการแข่งขันของอุตสาหกรรมไทยในระยะยาว

“โรงไฟฟ้าชีวมวลมีต้นทุนค่าเชื้อเพลิง เหมือนกับโรงไฟฟ้าก๊าซธรรมชาติหรือถ่านหิน ถ้าเทียบกับโซลาร์หรือลม ยังไงชีวมวลก็ต้นทุนสูงกว่า ไม่อยากให้คิดแค่อะไรถูกหรือแพง แต่อยากให้ดูที่อะไรคุ้มค่ากว่ากัน ชีวมวลมีอยู่ในประเทศเรา มันสร้างรายได้และลงไปสู่เศรษฐกิจฐานราก ถ้าเทียบกับโซลาร์และพลังงานลม ชีวมวลให้ประโยชน์กับชุมชนมากกว่าแน่นอน”

นายกสมาคมพลังงานลมชี้ ผู้ประกอบการยังไม่คืนทุน รัฐควรรักษาความเชื่อมั่นในการลงทุน

วัชรพงศ์ เข็มแก้ว นายกสมาคมพลังงานลม (ประเทศไทย) ในฐานะตัวแทนผู้ประกอบการโรงไฟฟ้าพลังงานลมที่ได้รับ Adder ไม่เห็นด้วยที่จะยกเลิกค่า Adder และเสนอว่า ควรมีการพูดคุยเจรจากันมากกว่าการบังคับโดยรัฐ ภาครัฐควรจัดการเรื่องการลดค่าไฟของประชาชน พร้อมกับรักษาความเชื่อมั่นในการลงทุนพลังงานหมุนเวียนของภาคเอกชน โดยยึดถือความโปร่งใสของการเจรจาและคำนึงถึงภาพรวมของประเทศ

ตนเองไม่เห็นด้วยกับการตัดค่า Adder เพราะสัญญาที่ทำกับธนาคารยังไม่สิ้นสุด วัชรพงศ์ กล่าวว่า การพิจารณาการคำนวณค่าไฟที่เป็นธรรมควรแยกประเด็นเรื่องต้นทุนของค่าไฟออกมาให้ชัดเจน เพราะรายรับที่เอกชนได้จากบิลค่าไฟ ยังไม่หักลบการต้นทุนของเอกชนในการผลิตไฟ ซึ่งต้นทุนที่เอกชนลงทุนไป ยังไม่ได้รับคืนมา รัฐควรมีการเจรจาร่วมกันเพื่อหาทางออก

“เราเห็นด้วยกับการลดค่าครองชีพ แต่จะต้องวิเคราะห์และแยกส่วนต้นทุนค่าไฟออกมาใช้ชัดเจน และต้องทำเหมือนกันทั้งระบบ ตัวเลขที่คูณกับหน่วยไฟกี่หน่วยไม่ใช่รายรับ แต่คือต้นทุนที่เราลงไปแล้ว แต่เรายังไม่ได้คืน เอกชนก็เป็นประชาชนเหมือนกัน รัฐต้องบริหารจัดการทั้ง 2 ฝั่งให้ดี เพราะสุดท้ายแล้วงบประมาณประเทศ หรือเรื่องทั้งหลายที่เอามาก็เกิดจากการเจริญเติบโตของเอกชนเช่นกัน”

โฆษกกระทรวงพลังงานแจง ยึดตามมติ กพช.ยกเลิกเฉพาะโครงการที่ได้รับ Adder ครบแล้วตามสัญญาและไม่มีต้นทุนเชื้อเพลิง

พงศ์พล ยอดเมืองเจริญ โฆษกกระทรวงพลังงานระบุว่า มติ กพช. ที่ออกมาเป็นกรอบนโยบายซึ่งยังต้องนำไปออกแบบกลไกและหลักเกณฑ์ให้ละเอียดขึ้น เพื่อให้การไฟฟ้าและผู้ประกอบการในฐานะคู่สัญญานำไปใช้ในการเจรจา โดยเห็นด้วยในหลักการกับข้อเสนอของ รศ.ดร.ปิติ ที่ควรมีเกณฑ์สำหรับการเจรจาที่ชัดเจน

“ลำพังมติ กพช. เป็นแค่กรอบครอบจักรวาล มันแค่กว้างมากๆ  เพื่อออกแบบกลไกให้ละเอียดขึ้นด้วยกัน ให้คู่สัญญาเขาเจรจา คือการไฟฟ้ากับทางโรงไฟฟ้า”

สำหรับแนวทางตามมติ กพช. พงศ์พล ระบุว่า ไม่มีการยกเลิกโครงการที่ยังได้รับ Adder ไม่ครบตามสัญญา โดยโครงการดังกล่าวจะยังได้รับ Adder ต่อไปจนครบระยะเวลาที่กำหนด สิ่งที่มีการปรับเปลี่ยนคือการนำ การต่อสัญญาอัตโนมัติ (Auto Renewal) ออก และกำหนดเกณฑ์การเจรจาสำหรับกลุ่มโรงไฟฟ้าที่ได้รับ Adder ครบแล้ว โดยอัตราใหม่ที่กล่าวถึงจะมีผลเฉพาะกลุ่มโรงไฟฟ้าเอกชนขนาดเล็ก (SPP) และโรงไฟฟ้าเอกชนขนาดเล็กมาก (VSPP) ที่ไม่มีต้นทุนเชื้อเพลิง ทั้งนี้ พงศ์พลย้ำว่าฝ่ายนโยบายต้องการหาทางออกร่วมกันผ่านการเจรจา