ชำนาญ จันทร์เรือง: การกำกับดูแลและการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

จากผลการเลือกตั้งผู้ว่าฯกทม.ที่คุณชัชชาติได้รับคะแนนเสียงอย่างถล่มทลายทำลายสถิติที่เคยมีมาในอดีต ทำให้บางคนมีความวิตกกังวลว่าจะทำให้การกำกับดูแลหรือตรวจสอบทำได้ยาก ซึ่งในความเป็นจริงแล้วหาเป็นเช่นนั้นไม่ เพราะการกำกับดูแลหรือการตรวจสอบยังคงทำได้ภายใต้หลักการของการกระจายอำนาจและหลักการของการปกครองท้องถิ่นที่รัฐธรรมนูญบัญญัติรองรับไว้

ซึ่งบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2560 มาตรา 250 วรรคท้ายได้บัญญัติไว้ว่า “...ต้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการบริหาร การจัดทําบริการสาธารณะ การส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษา การเงินและการคลัง และการกํากับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งต้องทําเพียงเท่าที่จําเป็นเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม การป้องกันการทุจริต และการใช้จ่ายเงินอย่างมีประสิทธิภาพ โดยคํานึงถึงความเหมาะสมและความแตกต่างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ...” อันเป็นการให้ความสำคัญของการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยระบุว่าเป็นหนึ่งในกระบวนการควบคุมตรวจสอบและปรับปรุงแก้ไขการบริหารงานท้องถิ่น ให้บรรลุเป้าหมายการของการบริการสาธารณะที่กำหนดไว้ เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด

การกำกับดูแลและการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คืออะไร

การกำกับดูแลและการตรวจสอบ หมายถึง ความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานตามหลักการบริหารราชการแผ่นดินแบบกระจายอำนาจ ที่หน่วยงานหนึ่งมีอำนาจในการควบคุมอีกหน่วยงานหนึ่งที่อยู่ในการกำกับดูแลให้ปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมายหรือตามอำนาจหน้าที่ หรืออำนาจที่องค์กรที่มีหน้าที่ในการกำกับดูแลองค์กรอื่นในการให้องค์กรนั้นๆทำงานภายใต้กฎหมายที่บัญญัติไว้ โดยเป็นการใช้อำนาจของราชการส่วนกลางกับราชการส่วนภูมิภาค เพื่อตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของราชการส่วนท้องถิ่นว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ หากเห็นว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย มีอำนาจไม่อนุมัติให้การกระทำนั้นมีผลบังคับ หรืออาจยกเลิกเพิกถอนการกระทำนั้นแล้วแต่กรณี แต่ไม่มีอำนาจตรวจสอบความเหมาะสมหรือการใช้ดุลพินิจหรือสั่งการนอกเหนือจากที่กฎหมายกำหนดไว้ได้

ซึ่งแตกต่างการควบคุมบังคับบัญชาที่เป็นการใช้อำนาจของผู้บังคับบัญชาที่มีเหนือผู้ใต้บังคับบัญชาเพื่อควบควบคุมและตรวจสอบ ทั้งความชอบด้วยกฎหมายและความเหมาะสมหรือดุลพินิจของผู้ใต้บังคับบัญชา โดยผู้บังคับบัญชามีอำนาจยกเลิกเพิกถอนหรือสั่งแก้ไขเปลี่ยนแปลงการกระทำนั้นได้ ซึ่งในกรณีของการบริหารราชการแผ่นดินก็คือความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางกับราชการส่วนภูมิภาค (จังหวัด,อำเภอ) หรือภายในราชการส่วนกลางสังกัดเดียวกัน หรือภายในราชการส่วนภูมิภาคด้วยกันเอง

การกำกับดูแลและตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงมีลักษณะเป็นการควบคุมกำกับดูแลการดำเนินงานบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีความสำคัญต่อการบริหารท้องถิ่นให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล

หลักการของการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ

1) การกำกับดูแลโดยกระบวนการนิติบัญญัติ (Legislative Control) ดังเช่น กระบวนการกำกับดูแลโดยรัฐสภา (Parliamentary Control) ดังเช่น การออกกฎหมายต่างๆ เป็นต้น

2) การกำกับดูแลโดยกระบวนการบริหาร (Administrative Control) เป็นการกำกับดูแลและตรวจสอบ โดยการให้เจ้าหน้าที่ของราชการส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาคในฐานะที่เป็นตัวแทนของส่วนกลาง เช่น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยกำกับดูแลกรุงเทพมหานคร /ผู้ว่าราชการจังหวัดกำกับดูแล อบจ. เมืองพัทยา เทศบาลนครและเทศบาลเมือง/ นายอำเภอกำกับดูแลเทศบาลตำบลและ อบต. เป็นต้น หรือแม้แต่การออกกฎหมายลำดับรองที่อยู่ในอำนาจของฝ่ายบริหาร เช่น กฎกระทรวง ระเบียบกระทรวง ฯลฯ

อย่างไรก็ตามพบว่าการกำกับดูแลในลักษณะนี้ บางครั้งมีการกำกับดูแลโดยการออกหนังสือสั่งการที่ไม่ได้อาศัยอำนาจตามกฎหมายใดๆ มารองรับ อันเป็นการแสดงถึงลักษณะความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีมากกว่าการกำกับดูแลตามปกติ ด้วยการใช้หนังสือราชการเป็นเครื่องมือสำคัญในการถ่ายทอดคำสั่งเพื่อตอบสนองต่อนโยบายของรัฐบาล จังหวัดหรืออำเภอ โดยไม่คำนึงถึงความสัมพันธ์ตามหลักของการกระจายอำนาจการปกครองสู่ท้องถิ่นแต่อย่างใด

3) การกำกับดูแลโดยกระบวนการยุติธรรม (Judicial Control) เช่น ศาลปกครองหรือศาลยุติธรรม เป็นต้น และองค์กรตรวจสอบอื่น เช่น สตง. ปปช. ผู้ตรวจการแผ่นดิน ฯลฯ ซึ่งเป็นการแสดงให้เห็นว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จัดตั้งขึ้นมาไม่ได้มีมีความเป็นอิสระ (Autonomy) ที่ขาดจากการกำกับดูแลของกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม

รูปแบบการกำกับดูแลในระดับท้องถิ่น

โดยทั่วไปแล้วการกำกับดูแลหรือตรวจสอบการบริหารงานของหน่วยการปกครองท้องถิ่นมักจะพบในสองลักษณะ ลักษณะแรกเป็นการควบคุมหรือตรวจสอบโดยหน่วยงานของรัฐด้วยกันเอง ลักษณะที่สองเป็นการตรวจสอบโดยประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งหรือพลเมือง (Electorates or citizens) ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นนั้น ๆ อาจทั้งโดยลักษณะปัจเจกบุคคล (Individual) หรือกลุ่มบุคคล หรือองค์กรที่มิใช่รัฐ โดยสามารถแยกได้เป็นสองรูปแบบ คือ

1. การกำกับดูแลโดยสมาชิกสภาท้องถิ่น ซึ่งมาจากการเลือกตั้งเช่นเดียวกับฝ่ายบริหาร โดยหลักการแล้ว บุคคลผู้มีสถานะดังกล่าวจะทำหน้าที่แทนประชาชนผู้เลือกตนเข้าไปในการกำกับดูแลฝ่ายบริหารให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของท้องถิ่น รวมทั้งการปฏิบัติที่ถูกต้องตามกฎหมายและมีความโปร่งใสในการทำงาน โดยกฎหมายได้ให้สิทธิและอำนาจแก่ฝ่ายสภาท้องถิ่นไว้ในการเสนอแนะ การซักถาม การอภิปราย ฯลฯ เป็นเครื่องมือในการกำกับดูแล แต่กลไกการกำกับดูแลและตรวจสอบควบคุมการบริหารงานในลักษณะเช่นนี้ของประชาธิปไตยแบบตัวแทน (Representative Democracy) บ่อยครั้งถูกตั้งข้อสงสัยว่าไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ ไม่เอาจริงเอาจังกับปัญหาที่เกิดขึ้น จนกระทั่งการสมยอมหรือแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ส่วนตัวกับฝ่ายบริหาร จึงทำให้มีการรับรองหรือส่งเสริมบทบาทประชาชนในการมีส่วนร่วมการตรวจสอบและควบคุมโดยตรงอีกทางหนึ่ง ที่เรียกกันว่า ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy)

2. การกำกับดูแลและควบคุมตรวจสอบโดยภาคประชาชน เช่น การเข้าชื่อถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นโดยประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งฯ ซึ่งขณะนี้ร่างกฎหมายฯได้ผ่านวาระที่ 1 ในการรับหลักการของสภาผู้แทนราษฎรไปแล้ว อยู่ในชั้นพิจารณาของกรรมาธิการ หรือโดยการตรวจสอบอย่างไม่เป็นทางการของภาคประชาสังคมต่างๆหรือสภาพลเมืองที่มีการพยายามจัดตั้งขึ้นในหลายพื้นที่ที่แม้ว่าจะยังไม่มีกฎหมายรองรับก็ตาม

ฉะนั้น การที่หลายๆคนเป็นห่วงหรือวิตกกังวลว่าท้องถิ่นจะมีอำนาจมากเกินไปหรือตรวจสอบไม่ได้ จึงไม่เป็นความจริง เพราะแท้ที่จริงแล้วปัจจุบันองค์กรปกครองท้องถิ่นถูกควบคุมมากเกินไปเสียด้วยซ้ำ จนต้องมีการรณรงค์เข้าชื่อเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญฯหมวดการปกครองท้องถิ่น ภายใต้แคมเปญ “ขอคนละชื่อ ปลดล็อกท้องถิ่น”น่ะครับ

ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
Facebook : https://www.facebook.com/prachatai
Twitter : https://twitter.com/prachatai
YouTube : https://www.youtube.com/prachatai
Prachatai Store Shop : https://prachataistore.net

ข่าวรอบวัน

สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท

พื้นที่ประชาสัมพันธ์