เว็บไซต์ The Strategist ของสถาบันนโยบายเชิงยุทธศาสตร์แห่งออสเตรเลีย สรุปประเด็นและความท้าทายหลายอย่างที่น่าจับตา เนื่องในโอกาสที่อินโดนีเซียเป็นประธานอาเซียนในปี 2566

เมื่อเดือน ธ.ค. 2565 ที่ผ่านมา อินโดนีเซียได้รับการแต่งตั้งให้เป็นประธานอาเซียนในปี 2566 อย่างเป็นทางการ ไม่กี่วันก่อนการเป็นเจ้าภาพจัดงานประชุม G20 ที่บาหลี ในการเป็นประธานอาเซียน อินโดนีเซียจะมีบทบาทสำคัญในการกำหนดวาระการพูดคุยของผู้นำอาเซียน 10 ประเทศ และอีก 27 ประเทศที่อยู่ภายใต้กลไกความร่วมมือต่างๆ ของอาเซียน เช่น การประชุมอาเซียนว่าด้วยความร่วมมือด้านการเมืองและความมั่นคงในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก (ARF)

ในการรับไม้ต่อจากกัมพูชาในครั้งนี้ ประธานาธิบดีโจโก วิโดโด ซึ่งปกติแล้วไม่ได้สนใจเกี่ยวกับกิจการระหว่างประเทศมากนัก จะได้มีโอกาสในการแสดงบทบาทตัวแทนของประชาคมระหว่างประเทศอีกครั้ง หลังจากการประชุม G20 เมื่อปลายปีที่แล้ว เว็บไซต์ The Strategist ของสถาบันนโยบายเชิงยุทธศาสตร์แห่งออสเตรเลีย สรุปประเด็นและความท้าทายหลายอย่างที่น่าจับตา เนื่องในโอกาสที่อินโดนีเซียเป็นประธานอาเซียนในปี 2566 ดังนี้

ในทศวรรษที่ 2020 อาเซียนเผชิญกับความท้าทายหลัก 2 ประเด็น อย่างแรกคือการแข่งขันกันของมหาอำนาจที่ทำให้เสียงของอาเซียนเบาลงในประชาคมระหว่างประเทศ ต่อมาคือความสามารถของอาเซียนในการให้ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจแก่ประชากรของประเทศสมาชิกซึ่งมีจำนวนกว่า 684 ล้านคน ในสถานการณ์เฉพาะหน้า ประเด็นที่เร่งด่วนคือการฟื้นฟูและความร่วมมือทางเศรษฐกิจหลังช่วงการแพร่ระบาดของไวรัสโควิด-19 

พัฒนาความร่วมมือเศรษฐกิจ

เพื่อตอบสนองต่อความท้าทายต่างๆ ของอาเซียนในทศวรรษที่ 2020 ประธานาธิบดีวิโดโดได้ประกาศให้การเป็นประธานอาเซียนของอินโดนีเซียอยู่ภายใต้ธีม (theme) ชื่อว่า ASEAN Matters: Epicentrum of Growth (อาเซียนสำคัญ: ศูนย์กลางแห่งความเติบโต) โดยอาศัยจังหวะของการฟื้นฟูทางเศรษฐกิจหลังการแพร่ระบาดของไวรัสโควิด 19

ที่ผ่านมา คณะทำงานของอาเซียนได้พยายามเพิ่มการบูรณาการทางเศรษฐกิจให้แน่นแฟ้นขึ้น เพื่อส่งเสริมการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในภูมิภาค รวมถึงส่งเสริมเอกภาพและอำนาจต่อรองของอาเซียนมาโดยตลอด แต่ไม่ประสบความสำเร็จมากนัก เพราะขาดความกระตือรือร้นในการลดกำแพงการค้าทั้งแบบภาษีและไม่ใช่ภาษี 

อย่างไรก็ตาม การแพร่ระบาดของไวรัสโควิด-19 กลายเป็นปัจจัยกระตุ้นให้รัฐต่างๆ เล็งเห็นความสำคัญของการร่วมมือกันในการลดความเสียหายและฟื้นฟูห่วงโซ่อุปทาน (supply chain) ให้กลับสู่สภาพปกติ  และส่งเสริมการค้าผ่านระบบดิจิตัลมากขึ้น แม้ว่าเอเชียตะวันออกเฉียงใต้จะทำได้ค่อนข้างดีในการฟื้นฟูจากการแพร่ระบาดของไวรัสโควิด-19 แต่การเปลี่ยนแปลงของห่วงโซ่อุปทานส่งผลกระทบต่อศูนย์กลางของภาคการผลิตอย่างมาก และบีบให้รัฐบาลต่างๆ ต้องประเมินในระยะยาวว่าห่วงโซ่อุปทานจะมีการเปลี่ยนแปลงหรือไม่และอย่างไร 

อินโดนีเซียมีแนวโน้มว่าจะให้ความสำคัญกับการนำอาเซียนไปให้ถึงเป้าหมาย ตามที่กำหนดไว้ในวิสัยทัศน์อาเซียน 2568 โดยเฉพาะในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการเชื่อมโยงทางดิจิตัล (digital connectivity) และการค้า การแพร่ระบาดของไวรัสโควิด-19 ส่งผลให้ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เปลี่ยนผ่านไปอาศัยการติดต่อธุรกรรมทางดิจิตัล และพึ่งพาระบบไซเบอร์ด้วยอัตราความเร็วที่เพิ่มขึ้น 

อย่างไรก็ตาม ผลงานชิ้นโบแดงของอินโดนีเซียในการเป็นประธานอาเซียน อาจเป็นการเข้าร่วมเป็นสมาชิกอย่างเต็มรูปแบบของประเทศติมอร์-เลสเต ในการประชุมสุดยอดอาเซียนเมื่อปีที่แล้ว ติมอร์-เลสเตได้รับการเห็นชอบจากประเทศสมาชิกในการเข้าร่วมอาเซียนในเชิงหลักการแล้ว นับเป็นชัยชนะทางการทูตครั้งสำคัญของติมอร์-เลสเต หลังจากใช้เวลาในการพูดคุยเจรจามาตลอด 10 ปี อินโดนีเซียเป็นผู้ให้การสนับสนุนในเรื่องนี้มากที่สุด ในปี 2566 มีแนวโน้มว่ารัฐบาลจาร์กาตาจะต้องการให้ติมอร์-เลสเต เข้าร่วมเป็นสมาชิกของอาเซียนประเทศที่ 11 อย่างเร่งด่วน

เว็บไซต์ The Strategist ตั้งข้อสังเกตว่าการผลักดันให้ติมอร์-เลสเตเป็นสมาชิกอาเซียน อาจมาจากวิสัยทัศน์เชิงยุทธศาสตร์ที่ว่าไม่ควรมีประเทศใดในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของมหาอำนาจแห่งใดแห่งหนึ่ง เนื่องจากติมอร์-เลสเตมีโอกาสตกอยู่ภายใต้อิทธิพลทางเศรษฐกิจของจีน การนำติมอร์-เลสเตเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของอาเซียนอาจเป็นการค้ำประกันว่าติมอร์-เลสเต จะสามารถเชื่อมโยงกับเศรษฐกิจอื่นๆ ได้หลากหลาย และบูรณาการกับภูมิภาคมากขึ้น เพื่อลดการพึ่งพาจีน

รับมือความท้าทายจากมหาอำนาจ

ตัวชี้วัดความสำเร็จของอาเซียนอีกประการหนึ่งที่ขาดไม่ได้เลย คือการจัดการความขัดแย้งในพม่า ซึ่งที่ผ่านมาเป็นประเด็นหลักของการพูดคุยภายในกลุ่มสมาชิกอาเซียน และเป็นประเด็นที่ประชาคมระหว่างประเทศกำลังให้ความสนใจ ความพยายามของอาเซียนในการแก้ไขสถานการณ์ผ่านฉันทามติ 5 ข้อส่วนใหญ่แล้วประสบความล้มเหลว เผด็จการทหารพม่ายังคงใช้ความรุนแรงอยู่

ในปี 2566 เป็นไปได้ว่าพม่าอาจจะจัดการเลือกตั้งทั่วไป (โดยมีแนวโน้มว่าจะล็อกผลและไม่เป็นธรรม) ประชาคมระหว่างประเทศมีความคาดหวังอย่างสูงให้อินโดนีเซียกดดันเผด็จการทหารมากขึ้น เรื่องนี้มีภาพลักษณ์ บทบาท และความสำคัญของอาเซียนในประชาคมโลกเป็นเดิมพัน ภายใต้สถานการณ์ที่มหาอำนาจแข่งขันกันมากขึ้น และเสียงของอาเซียนกำลังแผ่วเบาลงในประชาคมโลกด้วย 

ความท้าทายอีกประการหนึ่งคือการรับมือกับการแย่งชิงอิทธิพลกันระหว่างจีนและสหรัฐอเมริกาในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ประธานาธิบดีวิโดโดเคยระบุว่าวัตถุประสงค์ของอาเซียนภายใต้การเป็นประธานของอินโดนีเซียจะไม่สะท้อนผลประโยชน์ของมหาอำนาจประเทศใดประเทศหนึ่ง คำกล่าวของวิโดโดประกาศออกมาขณะที่ผู้นำอาเซียนแสดงความวิตกและกังวลอย่างมากต่อผลกระทบของการแข่งขันกันระหว่างประเทศมหาอำนาจกับความเป็นอิสระทางยุทธศาสตร์ของอาเซียน

ขณะที่สหรัฐอเมริกาและจีนดูเหมือนจะกลับมาฟื้นฟูความสัมพันธ์กันอีกครั้งชั่วคราว หลังการพบปะกันที่บาหลีระหว่างประธานาธิบดีโจ ไบเดน และประธานาธิบดีสี จิ้น ผิง การแข่งขันกันระหว่างมหาอำนาจก็อาจยังมีโอกาสในการส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจและความมั่นคงของภูมิภาค เช่น ความพยายามในการยุติความร่วมมือด้านเทคโนโลยีระหว่างกันของสองมหาอำนาจอาจส่งผลต่อระบบเทคโนโลยีข้อมูลและการสื่่อสารในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ซึ่งต้องพึ่งพาการสนับสนุน ทรัพยากร และความรู้เฉพาะทางจากบริษัทเทคโนโลยีสัญชาติจีน ญี่ปุ่น ยุโรป และอเมริกัน

นอกจากนี้ อินโดนีเซียในฐานะประธานอาเซียนยังต้องเผชิญความท้าทายจากข้อพิพาทในทะเลจีนใต้ ซึ่งเป็นประเด็นร้อนเกี่ยวกับความมั่นคงในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ที่ผ่านมา อินโดนีเซียพยายามประสานความพยายามระดับภูมิภาคเพื่อบรรเทาปัญหาด้านการถ่วงดุลอำนาจในพื้นที่พิพาทดังกล่าวแล้ว ทว่าความขัดแย้งภายในระหว่างประเทศสมาชิกอาเซ๊ยน และระดับความไว้วางใจจีนที่แตกต่างกันในแต่ละประเทศ ก็ส่งผลทำให้การหาฉันทามติหรือแนวทางร่วมกันเกิดขึ้นได้ยาก และสถานการณ์เช่นนี้อาจเป็นประโยชน์ต่อจีน

ความสัมพันธ์ระหว่างจีนกับเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เป็นหัวข้อที่ซับซ้อน และมีประเด็นที่จัดลำดับความสำคัญให้ลงตัวได้ยาก ทั้งในแง่ภูมิยุทธศาสตร์และภูมิเศรษฐศาสตร์ 

ภารกิจอันดับแรกของภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ยังคงเป็นเรื่องเกี่ยวกับการพัฒนาเศรษฐกิจ ซึ่งยังคงขาดโครงสร้างพื้นฐานอย่างมหาศาล และจีนยังคงเป็นผู้ให้ทุนในโครงการด้านโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญในหลายภาคส่วน เช่น การคมนาคม (รางรถไฟฟ้าความเร็วสูง และสะพาน) และพลังงาน (โรงงานไฟฟ้า ซึ่งมักยังคงใช้พลังงานถ่านหิน) ด้วยเหตุนี้ จีนจึงยังคงมีอิทธิพลทางเศรษฐกิจและอำนาจต่อรองอย่างมากในภูมิภาค

ทว่าจีนก็กำลังท้าทายอำนาจอธิปไตยของประเทศภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ผ่านการดำเนินการต่างๆ ในทะเลจีนใต้เช่นกัน อินโดนีเซียตระหนักดีกว่าอาเซียนที่เป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน สามารถป้องปรามการผงาดขึ้นมามีอำนาจของจีนได้ดีที่สุด แต่การสร้างเอกภาพในภูมิภาคในประเด็นทางด้านเศรษฐกิจและยุทธศาสตร์ก็เป็นโจทย์ท้าทายที่สุดเช่นกัน ตัวชี้วัดความสำเร็จจึงอยู่ที่ว่าอินโดนีเซียจะสามารถจัดการกับความไม่ลงรอยกันในประเด็นเชิงยุทธศาสตร์และเศรษฐกิจได้มากน้อยเพียงใดในปี 2565

ความคาดหวังสูงยิ่งต่ออินโดนีเซีย

เป้าหมาย 2 ด้านของประธานาธิบดีวิโดโด ทั้งการไม่ตกอยู่ภายใต้การแข่งกันของมหาอำนาจและการให้ความสำคัญกับการพัฒนาเศรษฐกิจ บ่งชี้ว่าการเป็นประธานอาเซียนของอินโดนีเซียในครั้งนี้มีแนวโน้มว่าจะพยายามให้ความสำคัญกับการเชื่อมต่อพูดคุยกันในภูมิภาค แต่การเหยียบเรือสองแคมก็เป็นการกระทำที่มีความเสี่ยง ประชาคมระหว่างประเทศไม่ควรตั้งคาดหวังสูงเกินไปกับการเป็นประธานอาเซียนของอินโดนีเซีย

แม้ทุกประเทศมีอำนาจในการวีโตมติของอาเซียนอย่างเท่าเทียมกัน ทว่าอินโดนีเซียก็ถูกมองว่าเป็น "พี่ใหญ่" ของสมาชิกอาเซียน และค่อนข้างมีชื่อเสียงในด้านความสำเร็จทางการทูต เช่น เมื่อครั้งที่อินโดนีเซียเคยเป็นประธานอาเซียนในปี 2546 ได้มีการลงนามปฏิญญาบาหลีฉบับที่ 2 ซึ่งนำไปสู่การเริ่มแผนสร้างประชาคมอาเซียน ในปี 2554 อินโดนีเซียเป็นผู้วางรากฐานของความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจระดับภูมิภาคหรืออาร์เซ็ป ซึ่งเป็นเขตการค้าเสรีขาดใหญ่ที่สุดในโลก และเพิ่งมีผลบังคับใช้เมื่อ 1 ม.ค. 2565 ที่ผ่านมา

เนื่องจากในปี 2566 เป็นปีสุดท้ายที่ประธานาธิบดีโจโกวีจะได้จัดงานการประชุมสุดยอดอาเซียน คาดการณ์ได้ว่าอินโดนีเซียคงพยายามสร้างคุณูปการให้เป็นที่จดจำ แต่ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการบูรณาการทางเศรษฐกิจ หรือการนำติมอร์-เลสเต เข้าร่วมเป็นสมาชิกของอาเซียน ปฏิเสธไม่ได้เลยว่าการเป็นประธานอาเซียนในครั้งนี้ของอินโดนีเซียกับความท้าทายครั้งใหญ่ ซึ่งอาจอยู่เหนือการควบคุมของอินโดนีเซีย 

ขณะที่ตัวชี้วัดความสำเร็จของอินโดนีเซียในการเป็นเจ้าภาพจัดประชุม G20 ในปีที่แล้วคือการจัดประชุมให้ "ปกติ" ที่สุดเท่าที่จะทำได้ท่ามกลางปัญหาต่างๆ ในเวทีโลก ในปีนี้ ตัวชี้วัดความสำเร็จการเป็นประธานอาเซียนของอินโดนีเซียวางอยู่บนความคาดหวังที่สูงกว่าอย่างมีนัยสำคัญ อินโดนีเซียจะทำได้ดีเพียงใดในปี 2566 ยังคงเป็นประเด็นที่ต้องจับตา

ที่มา
High expectations for Indonesia’s ASEAN chairmanship