การประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 48 ที่เซบูสะท้อนความเห็นต่างของสมาชิกในการจัดการวิกฤตพม่า ไทยเสนอให้เชิญพม่าเข้าร่วมเจรจา ขณะที่มาเลเซียยังไม่เชื่อมั่นในความจริงใจของรัฐบาลทหาร ส่วนติมอร์-เลสเตมีจุดยืนแข็งกร้าวที่สุด ท่ามกลางความขัดแย้งมีข้อเสนอให้ใช้การประชุมออนไลน์ระหว่างรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนกับผู้แทนพม่าเป็นทางสายกลาง โดยอาจใช้วิกฤตพลังงานจากสงครามอิหร่านเป็นอำนาจต่อรอง

เลขาธิการอาเซียน ดร. เกา คิม ฮวน เข้าร่วมพิธีเปิดการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 48 และการประชุมที่เกี่ยวข้อง ณ เมืองเซบู ประเทศฟิลิปปินส์ เมื่อเช้านี้ โดยพิธีเปิดดังกล่าวมีฯพณฯ เฟอร์ดินานด์ อาร์. มาร์กอส จูเนียร์ ประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐฟิลิปปินส์ และประธานอาเซียนประจำปี 2026 เป็นประธานในพิธี ทั้งนี้ มีผู้นำอาเซียน รัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน และผู้แทนระดับสูงจากประเทศต่างๆ เข้าร่วมพิธีด้วย | ภาพจาก: asean.org

ความขัดแย้งในพม่าเป็นโจทย์ใหญ่สำหรับอาเซียนมาโดยตลอด

การรัฐประหารในพม่าโดย พล.อ. อาวุโส มินอ่องหล่าย เมื่อ ก.พ. 2564 ส่งผลให้มีผู้เสียชีวิตไปแล้วราว 93,000 คน เฉลี่ยวันละ 1,500 ราย ปีที่แล้วเพียงปีเดียวมีผู้อยู่ในเหตุการณ์ความรุนแรงกว่า 28.5 ล้านคน ตามข้อมูลของ ACLED 

เพื่อแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นอาเซียนได้มีฉันทามติ 5 ข้อเมื่อ เม.ย.  2564 ประกอบด้วย การยุติความรุนแรงโดยทันที การเจรจาอย่างสร้างสรรค์ การตั้งทูตพิเศษเป็นตัวกลการช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม และการส่งทูตพิเศษเยือนเพื่อพูดคุยกับทุกฝ่าย 

อย่างไรก็ตาม การผลักดันให้เกิดการปฏิบัติตามกรอบฉันทามติดังกล่าวยังไม่มีความคืบหน้ามากนัก หลัง พล.อ. อาวุโส มินอ่องหล่าย เพิ่งขึ้นดำรงตำแหน่งประธานาธิบดี และประกาศแผนสันติภาพ 100 วัน ซึ่งครอบคลุมถึงเจรจากับกองกำลังชาติพันธุ์ และนิรโทษกรรมไพร่พลของฝ่ายต่อต้าน เมื่อสัปดาห์ที่แล้ว ปรากฎว่าการโจมตีทางอากาศโดยรัฐบาลทหารพม่าส่งผลให้มีพลเรือนเสียชีวิตเพิ่มอย่างน้อย 15 ราย 

ถึงแม้ว่ารัฐบาลทหารพม่าจะสั่งปล่อยตัววินมยิด อดีตประธานาธิบดีของพม่าและสั่งย้ายอองซานซูจีไปกักบริเวณในบ้านพร้อมสั่งลดโทษจำคุก ประชาคมระหว่างประเทศก็ยังคงเรียกร้องให้มีการปล่อยตัวเธอโดยทันที ท่ามกลางความกดดันต่างๆ เหล่านี้ อาเซียนยังคงหารือกันว่าจะมีจุดยืนต่อพม่าอย่างไร 

สื่อฟิลิปปินส์รายงานว่า ในการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 48 ที่เมืองเซบู ประเทศฟิลิปปินส์ ระหว่างวันที่ 7-9 พ.ค. 2569 เฟอร์ดินาน มาร์กอส จูเนียร์ ประธานาธิบดีฟิลิปปินส์และประธานอาเซียน ได้แสดงความกระอักกระอ่วนใจการผลักดันให้เกิดสันติภาพในพม่า และตั้งคำถามว่า "เราทำอะไรได้อีกบ้าง"

“บางครั้ง เมื่อเราปรับค่าตัวแปรเพียง 1 มิลลิเมตร ก็จะสร้างความเปลี่ยนแปลงได้ทั้งหมด เรากำลังถามประเทศสมาชิกทั้งหมด ผู้นำทั้งหมด และกระทรวงต่างๆ ว่าการขยับเพียงมิลลิเมตรเดียวนั้นจะเป็นไปได้ในทางใดบ้าง ตอนนี้ยังไม่มีคำตอบที่ชัดเจน แต่เราจะทำงานกับเรื่องนี้จริงจังมากๆ อย่างแน่นอน" 

อาเซียนยังเสียงแตก

สื่อของฟิลิปปินส์รายงานตามคำยืนยันของนักการทูตไทยคนหนึ่งว่า สีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว รัฐมนตรีกระทรวงต่างประเทศของไทย เสนอให้อาเซียนเชิญพม่าเข้าร่วมการประชุม ด้าน มาระตี นะลิตา อันดาโม รองโฆษกกระทรวงการต่างประเทศ ระบุว่า "ข้อเสนอคือการเข้าหาพม่าในระดับการเมือง และเป็นการเริ่มเจรจาหารือ" ซึ่งข้อเสนอนี้ได้รับการตอบรับในเชิงบวก

ในความเห็นของ มูฮัมหมัด ฮาซาน รัฐมนตรีต่างประเทศมาเลเซียเมื่อ 7 พ.ค. มาเลเซียยังไม่เชื่อว่ารัฐบาลทหารพม่าพยายามมากพอเพื่อกลับมามีที่นั่งในเวทีเจรจา โดยระบุว่า “เรายังคงรู้สึกไม่สบายใจ เพราะการกดขี่ยังคงเกิดขึ้น การกระทำโหดร้ายต่อประชาชนของตนเองยังคงดำเนินอยู่ เราต้องการให้รัฐบาลใหม่ที่จัดตั้งขึ้นหลังการเลือกตั้งในเมียนมา ปฏิบัติตามสิ่งที่เราได้กำหนดไว้ใน (แผนสันติภาพ) อย่างแท้จริง”

ชารอน เซีย นักวิจัยอาวุโสประจำ ISEAS-Yusof Ishak Institute ของสิงคโปร์ กล่าวว่า แม้โดยทั่วไปจะเชื่อกันว่าอินโดนีเซียและสิงคโปร์มีจุดยืนสอดคล้องกับมาเลเซีย แต่ประเทศที่อยู่กึ่งกลางอย่างเวียดนาม ลาว กัมพูชา และอาจรวมถึงบรูไน มีแนวโน้มเป็น “ผู้รอดูท่าที”หากเห็นว่ามีเหตุผลเชิงยุทธศาสตร์เพียงพอ ก็อาจดึงพม่ากลับเข้าสู่กรอบความร่วมมืออีกครั้ง

มีการตั้งข้อสังเกตอีกว่า ประเทศไทยมีพรมแดนติดกับพม่ากว่า 2,400 กิโลเมตร และมีช่องทางผ่านเข้าออกจำนวนมาก จึงมีผลประโยชน์ในการติดต่อและทำงานกับรัฐบาลพม่า ไม่ว่าจะปกครองโดยรูปแบบใด ตรงกันข้าม ติมอร์-เลสเต สมาชิกใหม่ล่าสุดของกลุ่ม ได้แสดงจุดยืนแข็งกร้าวที่สุด โดยเริ่มดำเนินกระบวนการทางกฎหมายต่อผู้บัญชาการของรัฐบาลทหาร จากข้อกล่าวหาอาชญากรรมสงคราม

ตามรายงานของอิรวดี รัฐบาลทหารพม่าได้ซึ่งยังถูกกันออกจากการประชุมสุดยอดอาเซียน ได้กล่าวหาสมาชิกอาเซียนบางประเทศว่ามีข้อห้ามกีดกัน มีมาตรการเลือกปฏิบัติ และไม่ยอมให้การเป็นตัวแทนอย่างเท่าเทียมแก่พม่า 

อีกด้านหนึ่ง รัฐบาลเอกภาพแห่งชาติพม่า รัฐบาลคู่ขนานของฝ่ายพลเรือน ได้แสดงความยินดีที่อาเซียนมีความกังวลต่อสถานการณ์ในพม่า พร้อมปฏิเสธคำวิพากษ์วิจารณ์ดังกล่าวของรัฐบาลทหารพม่า และเรียกร้องให้อาเซียนและประชาคมระหว่างประเทศเพิกเฉยต่อผลการเลือกตั้ง ซึ่งถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นเพียงการจัดฉาก และกีดกัดไม่ให้รัฐบาลทหารมีส่วนร่วมใด ๆ ในภูมิภาค

ด้านภาคประชาสังคมก็มีข้อเรียกร้องเช่นกัน องค์กรรัฐสภาเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เพื่อสิทธิมนุษยชน (APHR) ได้ "เรียกร้องให้อาเซียนยอมรับตัวแทนประชาธิปไตยของพม่าเป็นหุ้นส่วนที่ถูกต้องตามกฎหมาย กำหนดเกณฑ์ชี้วัดและผลที่ตามมาหากรัฐบาลทหารไม่ปฏิบัติตามฉันทามติ 5 ข้อ รับรองการเข้าถึงความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมโดยไม่ผ่านโครงสร้างที่อยู่ภายใต้การควบคุมของทหาร และต้านทานแรงกดดันจากประเทศสมาชิกที่ต้องการให้ยอมรับรัฐบาลทหารก่อนที่จะมีเงื่อนไขความรับผิดชอบใดๆ”

พูดคุยผ่านช่องทางออนไลน์เป็นทางออก?

ท่ามกลางความเห็นต่างในอาเซียน มีข้อเสนอหนึ่งเกิดขึ้นมาเพื่อหาจุดร่วมตรงกลางก็คือ การพูดคุยกับรัฐบาลทหารพม่าผ่านช่องทางออนไลน์ โดยเป็นการพูดคุยระหว่างรัฐมนตรีกระทรวงต่างประเทศของสมาชิกอาเซียน และผู้แทนที่รัฐบาลทหารพม่าแต่งตั้ง

เกา กึมฮวน ระบุเมื่อ 7 พ.ค. นอกรอบการประชุมสุดยอดอาเซียนว่าอาจมีการประชุมกับพม่าผ่านช่องทางดังกล่าวเร็วๆ นี้ ตามรายงานของเซาท์ไชน่า มอร์นิ่งโพสต์ 

โจแอนน์ หลิน นักวิจัยอาวุโสประจำ ISEAS-Yusof Ishak Institute ในสิงคโปร์ และผู้ประสานงานของศูนย์ศึกษาอาเซียนของสถาบัน ซึ่งเคยทำงานที่สำนักเลขาธิการอาเซียนในจาการ์ตาระหว่างปี 2558 ถึง 2564 กล่าวว่าการประชุมลักษณะนี้เป็นทางสายกลางที่สมเหตุสมผล ซึ่งจะเปิดทางให้เกิดการมีส่วนร่วมแบบมีเงื่อนไขได้ในระดับหนึ่ง โดยไม่ถึงกับฟื้นฟูสถานะทางการเมืองของพม่าอย่างเต็มรูปแบบ

“อาเซียนจำเป็นต้องเห็นความคืบหน้าที่เป็นรูปธรรมในด้านการลดความตึงเครียด การเจรจา และการเข้าถึงความช่วยเหลือ ก่อนที่จะทำให้ความสัมพันธ์กับเมียนมากลับสู่ภาวะปกติ” โจแอนน์ หลินกล่าว “ไม่เช่นนั้น การประชุมครั้งนี้ก็เสี่ยงที่จะทำให้รัฐบาลดังกล่าวดูเหมือนได้รับการต้อนรับกลับมา โดยไม่ได้ก่อให้เกิดความคืบหน้าอย่างแท้จริง”

ในการพูดคุยลักษณะนี้ อาเซียนอาจใช้ข้อตกลงเรื่องพลังงานเป็นข้อต่อรอง จากการปิดช่องแคบฮอร์มุซ ท่ามกลางสงครามระหว่างสหรัฐฯ อิสราเอลกับอิหร่าน พม่าได้รับผลกระทบอย่างหนักโดยมีรายงานว่าราคาน้ำมันพุ่งสูงขึ้น การขาดแคลนเกิดขึ้นอย่างกว้างขวาง

ในการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ผ่านมา ฟิลิปปินส์ได้กำหนดให้การเร่งอนุมัติกรอบความร่วมมือด้านการแบ่งปันน้ำมันในภูมิภาคเป็นวาระเร่งด่วน มาเรีย เธเรซา ลาซาโร รัฐมนตรีต่างประเทศของฟิลิปปินส์ กล่าวในพิธีเปิดการประชุมเมื่อ 7 พ.ค. ว่า “อาเซียนจำเป็นต้องเสริมสร้างการประสานงานในภาวะวิกฤตและความพร้อมเชิงสถาบัน”

ฮันเตอร์ มาร์สตัน นักวิเคราะห์นโยบายต่างประเทศ ผู้อำนวยการโครงการเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ของสถาบันโลวี่ และนักวิจัยสมทบของศูนย์ศึกษายุทธศาสตร์และการระหว่างประเทศ (CSIS) คาดว่ากรอบความร่วมมือนี้จะสรุปข้อตกลงกันในกลุ่มสมาชิกอาเซียนก่อน จากนั้นจึงค่อยขยายไปยังพม่า ซึ่งจะทำให้อาเซียนมีอำนาจต่อรองในการผลักดันให้รัฐบาลทหารปรับไปสู่การปฏิรูปตามที่ต้องการ

แม้รัฐมนตรีของสมาชิกอาเซียนอาจใช้การประชุมดังกล่าวเพื่อกดดันรัฐบาลทหารให้พยายามผลักดันการเจรจาสันติภาพกับกลุ่มต่อต้านรัฐประหารอย่างจริงจัง แต่ฮันเตอร์ มาร์สตันกล่าวว่า บรรดาประเทศสมาชิกก็อาจกล้ำกลืนปัญหาต่างๆ ที่เกิดขึ้น เพื่อฟื้นฟูความสัมพันธ์กับพม่าให้กลับมาเป็นปกติ 

ทเว ทเว เต่ง นักวิชาการด้านธุรกิจระหว่างประเทศประจำมหาวิทยาลัยเคอร์ทิน ซึ่งมีภูมิลำเนาเดิมมาจากพม่า กล่าวว่าการประชุมออนไลน์คือการยังคงเปิดประตูไว้ โดยไม่มอบความชอบธรรมเชิงสัญลักษณ์ให้

เธอให้ความเห็นว่าการพูดคุยสามารถทำได้ด้วยเหตุผลเชิงปฏิบัติ แต่ก็มีข้อเรียกร้องไปยังอาเซียนให้พิจารณาด้วยว่าควรไว้วางใจพม่ามากน้อยเพียงใด หลังจากที่รัฐบาลทหารพม่าล้มเหลวในการปฏิบัติตามฉันทามติ 5 ข้อ ทั้งที่ตกลงกันแล้วเมื่อปี 2564 

อาเซียนควรกำหนดเงื่อนไขว่า กองทัพพม่าจะต้องยุติการโจมตีพลเรือน และในการพูดคุยควรรวมตัวแทนจากรัฐบาลเอกภาพแห่งชาติ ซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชนพม่าจำนวนมาก และมีความชอบธรรมที่แท้จริงมากกว่ารัฐบาลที่ได้รับการสนับสนุนจากกองทัพ