ครม.มีมติเห็นชอบให้ประเทศไทยถอนข้อสงวน ข้อ 22 ของอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก ว่าด้วย ''ผู้ลี้ภัยเด็ก-เด็กผู้แสวงหาที่พักพิง' พร้อมมอบหมายให้ กต.-พม. ดำเนินการถอนข้อสงวนต่อ UN ย้ำเรื่องนี้ไม่เกี่ยวกับการรับสถานภาพผู้ลี้ภัย ค.ศ. 1951 แต่เป็นการช่วยเหลือผู้ลี้ภัยเด็กตามมนุษยธรรมในกรอบ กม.ในประเทศ

9 ก.ค. 2567 เว็บไซต์ รัฐบาลไทย รายงานวันนี้ (9 ก.ค.) รัดเกล้า อินทวงศ์ สุวรรณคีรี รองโฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี เปิดเผยว่า ที่ประชุม ครม. มีมติเห็นชอบให้ประเทศไทยถอนข้อสงวน ข้อ 22 ของอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก และมอบหมายให้กระทรวงการต่างประเทศ (กต.) ดำเนินการถอนข้อสงวน ข้อ 22 ของอนุสัญญาฯ ต่อองค์การสหประชาชาติต่อไป ตามที่กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (พม.) เสนอ

รองโฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี กล่าวว่า อนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก เป็นหนึ่งในสนธิสัญญาระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชนมีวัตถุประสงค์ เพื่อส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิที่เกี่ยวข้องกับเด็กในด้านต่างๆ 4 ด้าน ได้แก่ สิทธิที่จะมีชีวิตรอด สิทธิที่จะได้รับการปกป้องคุ้มครอง สิทธิในการพัฒนา และสิทธิในการมีส่วนร่วม มีหลักการสำคัญ คือ หลักการไม่เลือกปฏิบัติและหลักประโยชน์สูงสุดของเด็ก ปัจจุบันมีประเทศที่เข้าเป็นภาคีอนุสัญญาฯ จำนวน 197 ประเทศ (ข้อมูล ณ วันที่ 20 กุมภาพันธ์ 2567)

ประเทศไทยเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาฯ โดยการภาคยานุวัติเมื่อวันที่ 12 ก.พ. 2535 และมีผลใช้บังคับกับประเทศไทยเมื่อวันที่ 26 เม.ย. 2535 โดยขณะนั้นได้ตั้งข้อสงวนไว้ จำนวน 3 ข้อ ได้แก่

(1) ข้อ 7 ว่าด้วยการจดทะเบียนการเกิด สถานะบุคคลและสัญชาติ

(2) ข้อ 22 ว่าด้วยเด็กผู้ลี้ภัยและเด็กผู้แสวงหาที่พักพิง และ

(3) ข้อ 29 ว่าด้วยการจัดการศึกษา

ต่อมา ภายหลังการปรับปรุงและแก้ไขกฎหมายว่าด้วยการจัดการศึกษาและสถานะบุคคล ประเทศไทยได้ถอนข้อสงวน ข้อ 29 เนื่องด้วยการศึกษาของประเทศไทยมีความหลากหลายและมีการจัดการศึกษาให้แก่ทุกคนโดยไม่เลือกปฏิบัติ และข้อ 7 เนื่องด้วยประเทศไทยได้มีนโยบายและการดำเนินงานเพื่อประกันให้มีการปฏิบัติตามสิทธิขั้นพื้นฐานแก่เด็กทุกคนในประเทศไทย ทั้งในด้านกฎหมาย ด้านการศึกษาและด้านสุขภาพอนามัย โดยยังคงเหลือข้อสงวนอีก 1 ข้อ คือ ข้อ 22 ซึ่งประเทศไทยถือเป็นประเทศสุดท้ายของรัฐภาคีที่ยังคงตั้งข้อสงวนข้อนี้ไว้

จากการที่ประเทศไทยได้นำเสนอรายงานผลการดำเนินงานตามอนุสัญญาฯ ฉบับที่ 3-4 ต่อคณะกรรมการสิทธิเด็กแห่งสหประชาชาติ 1 เมื่อปี 2555 ณ สำนักงานสหประชาชาติ นครเจนีวา สมาพันธรัฐสวิส ซึ่งคณะกรรมการฯ ได้มีข้อเสนอแนะให้ประเทศไทยถอนข้อสงวน ข้อ 22 และรายงานทบทวนสถานการณ์สิทธิมนุษยชนของประเทศไทยภายใต้กลไกการตรวจสอบสิทธิมนุษยชนระหว่างรัฐบาลภายใต้สภาสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ ต่อคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ รอบที่ 1 เมื่อปี 2554 ณ สำนักงานสหประชาชาติ นครเจนีวา สมาพันธรัฐสวิตเซอร์แลนด์ ที่ประชุมมีข้อเสนอแนะให้ประเทศไทยพิจารณาถอนข้อสงวนภายใต้สนธิสัญญาระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชนต่างๆ ที่ประเทศไทยเป็นภาคี โดยประเทศไทยรับข้อเสนอแนะดังกล่าวต่อที่ประชุม และในการรายงานทบทวนสถานการณ์สิทธิมนุษยชนของประเทศไทยภายใต้กลไก UPR รอบที่ 2 เมื่อปี 2559 ประเทศฝรั่งเศสเสนอแนะให้ประเทศไทยถอนข้อสงวน ข้อ 22 ของอนุสัญญาฯ

สาเหตุของการตั้งข้อสงวน ข้อ 22 ของอนุสัญญาฯ ในช่วงที่ประเทศไทยพิจารณาเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาฯ ปี 2531-2535 เป็นช่วงเวลาที่ประเทศในทวีปอเมริกาเหนือและยุโรป พยายามชักนำรัฐภาคีของอนุสัญญาฯ ให้เข้าเป็นรัฐภาคีของอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย ค.ศ. 1951 ทำให้เกิดความเข้าใจว่าหากไม่มีข้อสงวน ข้อ 22 จะทำให้ประเทศไทยมีข้อผูกพันในการจัดหาที่พักพิงและการดูแลผู้ลี้ภัยในการตั้งถิ่นฐานถาวรที่ไม่เป็นไปตามการดำเนินการตามกรอบกฎหมายภายในประเทศที่มีอยู่ในการช่วยเหลือผู้ลี้ภัยตามหลักมนุษยธรรมได้ จึงเป็นเหตุผลให้ประเทศไทยยังคงตั้งข้อสงวนข้อ 22 ของอนุสัญญาฯ ไว้

พม. ได้จัดทำรายงานการศึกษาวิเคราะห์ความพร้อมของประเทศไทยต่อการถอนข้อสงวน ข้อ 22 ของอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก มีสาระสำคัญสรุปได้ ดังนี้

1. คำนิยามและขอบเขตของกลุ่มเป้าหมายภายใต้อนุสัญญาฯ ไม่ได้มีการจำกัดความไว้ชัดเจน ซึ่งเป็นการเปิดช่องให้รัฐภาคีสามารถนิยามคำว่า "เด็กลี้ภัย" และสามารถกำหนดขอบเขตของกลุ่มเป้าหมายที่เหมาะสมตามกฎหมายและมาตรการที่ใช้อยู่ภายในประเทศได้ โดยเมื่อปี 2564 ประเทศไทย (กรมกิจการเด็กและเยาวชนร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง) ได้มีการกำหนดนิยามคำว่า "เด็กลี้ภัย "3" ตามข้อ 22 ของอนุสัญญาฯ คือ "เด็กที่ได้รับการรับรองสิทธิตามข้อ 22 ของอนุสัญญาฯ" และมีคำจำกัดความ คือ "บุคคลที่ไม่มีสัญชาติไทยอายุไม่ถึง 18 ปี เว้นแต่จะบรรลุนิติภาวะก่อนหน้านั้นตามกฎหมายที่ใช้บังคับแก่เด็กนั้นที่เข้ามาหรือพำนักอยู่ในราชอาณาจักรและไม่สามารถเดินทางกลับประเทศอันเป็นภูมิลำเนา โดยมีเหตุอันจะเชื่อได้ว่าจะได้รับอันตรายจากการถูกประหัตประหาร"

2. สถานการณ์เกี่ยวกับเด็กที่ได้รับสิทธิตามข้อ 22 ในประเทศไทย ประเทศไทยให้การช่วยเหลือบุคคลที่หลบหนีจากการประหัตประหารบนพื้นฐานของหลักมนุษยธรรมมากว่า 70 ปี ซึ่งมีจำนวนกว่าล้านคนเคยพักพิงอาศัยอยู่ในประเทศไทยเป็นการชั่วคราว ก่อนเดินทางกลับประเทศต้นทางหรือไปสู่ประเทศที่ 3 โดยมีการจำแนกเด็กเป็น 2 กลุ่ม ดังนี้

(1) กลุ่มเด็กผู้หนีภัยการสู้รบจากเมียนมา จากเหตุการณ์ความรุนแรงในเรื่องของความขัดแย้งทางการเมืองและชาติพันธุ์ระหว่างกลุ่มต่างๆ ในเมียนมาตั้งแต่ปี 2531 ชาวเมียนมาได้หนีภัยการสู้รบเข้ามาแสวงหาที่พักพิงในประเทศไทยอย่างต่อเนื่อง โดยเป็นประชากรเด็กจำนวนประมาณ 32,000 คน คิดเป็นร้อยละ 41 ของประชากรผู้หนีภัยการสู้รบทั้งหมด ซึ่งประเทศไทยได้มีการให้ความช่วยเหลือในเรื่องที่พักพิงชั่วคราว จำนวน 9 แห่ง ในจังหวัดแม่ฮ่องสอน ตาก กาญจนบุรี และราชบุรี ซึ่งมีการให้บริการขั้นพื้นฐาน เช่น การศึกษา การฝึกอาชีพ การบริการสุขภาพ รวมถึงพัฒนากลไกคัดกรองผู้หนีภัยการสู้รบ

(2) กลุ่มเด็กผู้ลี้ภัยและเด็กผู้แสวงหาที่พักพิงในเขตเมือง ประชากรกลุ่มนี้มีความหลากหลายและเพิ่มมากขึ้นในช่วงระยะเวลาไม่กี่ปีที่ผ่านมาในเขตกรุงเทพมหานคร และปริมณฑล รวมถึงจังหวัดใหญ่ในประเทศไทย เช่น จังหวัดเชียงใหม่ ตาก โดยมีทั้งกลุ่มผู้ลี้ภัยที่เดินทางเข้าประเทศไทยมาอย่างถูกต้องตามกฎหมายและพำนักต่อในประเทศภายหลังเอกสารตรวจลงตราหมดอายุ และกลุ่มที่เดินทางเข้าประเทศไทยผิดกฎหมายโดยผ่านเส้นทางธรรมชาติ ซึ่งสำนักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติได้ประมาณการว่า มีประชากรเด็กจำนวน 1,800 คน คิดเป็นร้อยละ 35 ของประชากรผู้ลี้ภัยในเขตเมืองทั้งหมด ซึ่งมาตรการช่วยเหลือที่ผ่านมาผู้ลี้ภัยในเขตเมืองจำนวนหนึ่งได้รับการคัดกรองเป็นบุคคลในความห่วงใยของสำนักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติและองค์การพัฒนาเอกชนให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม

นอกจากนี้ ในด้านการศึกษา รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้รับรองสิทธิในการจัดการศึกษาภาคบังคับ 12 ปี ให้เด็กทุกคนในประเทศไทย ซึ่งรวมไปถึงกลุ่มเด็กผู้ลี้ภัยและเด็กผู้แสวงหาที่พักพิงด้วย

ความพร้อมของประเทศไทยในการถอนข้อสงวน ข้อ 22 ประเทศไทยมีความพร้อมต่อการถอนข้อสงวน ข้อ 22 ซึ่งเมื่อพิจารณาจากการที่ประเทศไทยได้ตีความข้อ 22 ของอนุสัญญาฯ ให้เป็นไปภายใต้กรอบการดำเนินการรองรับการคุ้มครองเด็กผู้ลี้ภัยที่ประเทศไทยดำเนินการอยู่แล้ว ทั้งด้านกลไก มาตรการ กฎหมาย พันธกรณี กติกา และตราสารระหว่างประเทศที่ประเทศไทยรองรับ (เช่น ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม ซึ่งมีข้อบทสำคัญที่เกี่ยวข้องกับเด็กลี้ภัยอยู่ด้วย) ส่งผลให้การดำเนินการช่วยเหลือผู้ลี้ภัยของประเทศไทยเป็นมาตรการที่เหมาะสมตามอนุสัญญาฯ ข้อ 22 เช่น พระราชบัญญัติคุ้มครองเด็ก พ.ศ. 2546 ซึ่งให้ความคุ้มครองเด็กทุกคนอย่างครอบคลุมและไม่เลือกปฏิบัติ 

ทั้งนี้ แม้ว่าประเทศไทยจะยังมีข้อห่วงใยเกี่ยวกับการถอนข้อสงวน ข้อ 22 บางประการ เช่น การจัดทำฐานข้อมูลระบุตัวตนเด็ก การกำหนดบริการด้านสาธารณสุขที่ชัดเจนในประเด็นการเข้าถึงบริการ ระบบคัดกรอง แนวทางการส่งต่อบริการ รวมถึงการสร้างความรู้ ความเข้าใจ และทัศนคติที่ดีในการปฏิบัติของบุคลากรที่เกี่ยวข้อง แต่ประเทศไทยได้ดำเนินการขั้นพื้นฐานที่เหมาะสมเพื่อสนับสนุนบริการสำหรับเด็กที่ได้การรับรองสิทธิตามข้อ 22 โดยจะได้มีการตอบสนองต่อข้อห่วงใยในประเด็นต่างๆ เพื่อยกระดับการดูแลเด็กทั้งระบบให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ซึ่งเป็นโอกาสอันดีที่ประเทศไทยจะได้พัฒนาระบบการดูแลเด็กในอนาคต

แผนปฏิบัติการการถอนข้อสงวน ข้อ 22 ของอนุสัญญาฯ 4 ได้จัดทำขึ้นเพื่อกำหนดเป้าหมายในการดำเนินการ ตัวชี้วัดหลัก และกรอบระยะเวลาอย่างเป็นขั้นตอนในการดำเนินการคุ้มครองสิทธิเด็กที่ได้รับการรับรองสิทธิตามข้อ 22 ของอนุสัญญาฯ เพื่อยกระดับการดำเนินงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น สรุปได้ ดังนี้

ทั้งนี้ จากผลการศึกษาข้างต้นพบว่า 

การถอนข้อสงวน ข้อ 22 ไม่ได้ส่งผลให้ประเทศไทยต้องเข้าเป็นรัฐภาคีของอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย ค.ศ. 1951 แต่ประการใด และไม่ได้ส่งผลให้ประเทศไทยต้องดำเนินการช่วยเหลือผู้ลี้ภัยโดยวิธีหรือการดำเนินการอื่นใด ซึ่งขัดต่อกรอบกฎหมายที่มีในประเทศ โดยการดำเนินมาตรการการช่วยเหลือเด็กผู้ลี้ภัยจะเป็นไปตามหลักการช่วยเหลือตามหลักมนุษยธรรม และไม่ได้ส่งผลให้ประเทศไทยต้องผูกมัดการดำเนินงานตามแนวทางหรือกฎหมายในการให้ความช่วยเหลือเด็กผู้ลี้ภัยใดๆ ที่นอกเหนือจากกรอบกฎหมายที่มีอยู่ในประเทศ 

เห็นได้จากที่ประเทศสมาชิกขององค์การสหประชาชาติเกือบทั้งหมดได้เข้าร่วมเป็นภาคีของอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก ในขณะที่จำนวนรัฐภาคีของอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัยนั้นไม่ได้มีการรับรองจากประเทศสมาชิกองค์การสหประชาชาติเพื่อเข้าร่วมเป็นรัฐภาคีในทุกประเทศ เช่น ประเทศเพื่อนบ้านอย่างประเทศมาเลเซีย หรือประเทศสิงคโปร์ ซึ่งเป็นรัฐภาคีของอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก ก็ไม่ได้เป็นรัฐภาคีของอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย ค.ศ. 1951

ประโยชน์จากการถอนข้อสงวน ข้อ 22 ของอนุสัญญาฯ

1. เด็กทุกคนจะได้รับสิทธิขั้นพื้นฐานอย่างปราศจากการเลือกปฏิบัติยึดประโยชน์ของเด็กเป็นลำดับแรก พร้อมทั้งได้รับความคุ้มครองและดูแลช่วยเหลือเท่าที่จะเป็นไปได้

2. หน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน ภาคประชาสังคม และองค์การระหว่างประเทศด้านเด็กในประเทศไทย สามารถดำเนินงานในด้านของเด็กในบริบทการโยกย้ายถิ่นฐานได้อย่างครอบคลุม

3. เป็นการส่งเสริมบทบาทของประเทศไทยในการแก้ไขปัญหาผู้ลี้ภัยและเด็กในบริบทการโยกย้ายถิ่นฐาน ซึ่งสอดคล้องกับคำมั่นที่ประเทศไทยได้ให้ไว้ในเวทีระหว่างประเทศและเป็นการพัฒนาภาพลักษณ์ที่ดีและมุมมองด้านบวกของประเทศไทย รวมถึงลดการแทรกแซงหรือการตั้งคำถามโดยไม่จำเป็นในประเด็นสิทธิมนุษยชน

คณะกรรมการส่งเสริมเด็กและเยาวชนแห่งชาติในการประชุม ครั้งที่ 1/2567 เมื่อวันที่ 16 ก.พ. 2567 เห็นชอบการถอนข้อสงวน ข้อ 22 ของอนุสัญญาฯ และมอบหมายให้ พม. นำเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบ

ค่าใช้จ่ายและแหล่งที่มาเพื่อสนับสนุนเรื่องการถอนข้อสงวน ข้อ 22 ของอนุสัญญาฯ มาจากงบประมาณแผ่นดิน หมวดงบดำเนินงาน งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 ของกรมกิจการเด็กและเยาวชน ตามที่ได้รับจัดสรรจากสำนักงบประมาณ (สงป.)