การร่างรัฐธรรมนูญใหม่โดยประชาชนดูมีความหวังมากขึ้น หลังวันมูหะมัดนอร์ มะทา ประธานรัฐสภา บรรจุร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับแก้ไขเพิ่มเติม (แก้ไขมาตรา 256 และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่) เข้าสู่วาระการประชุมรัฐสภาในวันที่ 13 และ 14 กุมภาพันธ์ 2568

แต่ความหวังดังกล่าวก็ต้องริบหรี่ลง เมื่อเกิดเหตุการณ์ “สภาล่ม” ในระหว่างการพิจารณร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 เนื่องจากพรรคภูมิใจไทย และวุฒิสภา (สว.) ที่นำโดยกลุ่ม “สว.สีน้ำเงิน” ประกาศไม่ยอมเข้าร่วมการประชุม โดยอ้างว่า เป็นการกระทำที่ขัดต่อคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 

ด้วยเหตุนี้ ทางพรรคเพื่อไทยจึงตัดสินใจทำสภาล่ม เพื่อเตรียมยื่นศาลรัฐธรรมนูญให้วินิจฉัยชี้ขาดเส้นทางการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่อีกครั้ง แต่การยื่นศาลรัฐธรรมนูญชี้ขาดในประเด็นดังกล่าว ก็ยังเป็นที่น่ากังวลว่า มันจะเป็นทางอ้อมไปสู่จุดหมาย หรือสุดท้ายมันจะพาไปสู่ทางตันในการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่

‘ประชามติ 2 ครั้ง vs. 3 ครั้ง’ เปิดข้อถกเถียงเส้นทางการร่างรัฐธรรมนูญใหม่

ตามรัฐธรรมนูญ ปี 2560 มาตรา 256 (8) ระบุว่า เมื่อรัฐสภาดำเนินการแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 เป็นที่เรียบร้อยแล้ว (พิจารณาครบสามวาระ) ขั้นตอนถัดมาคือ จะต้องมีการจัดออกเสียงประชามติว่า ประชาชนเห็นด้วยกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 ของรัฐสภา หรือไม่ นั่นหมายความว่า ถ้ารัฐสภาจะแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 ก็จะต้องมีการทำประชามติอย่างน้อย 1 ครั้ง

ต่อมาในปี 2564 ระหว่างที่รัฐสภากำลังพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 เพื่อให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ สส.พรรคพลังประชารัฐ นำโดย ไพบูลย์ นิติตะวัน และ สว. แต่งตั้ง นำโดย สมชาย แสวงการ ได้ยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อให้วินิจฉัยว่า รัฐสภามีอำนาจในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 เพื่อให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่ ซึ่งผลของการยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยดังกล่าว ทำให้จำนวนของการทำประชามติเพิ่มขึ้นอีกหนึ่งครั้ง

โดยศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยที่ 4/2564 ว่า “...หากรัฐสภาต้องการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ต้องจัดให้ประชาชนผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญออกเสียงประชามติเสียก่อนว่า สมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ ถ้าผลการออกเสียงประชามติเห็นชอบด้วย จึงดำเนินการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อไป เมื่อเสร็จแล้ว ต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติว่า เห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง ซึ่งเป็นการให้ประชาชนพิจารณาเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่…”

จากคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญระบุอย่างชัดเจนว่า ‘ต้องทำประชามติ 2 ครั้ง’ คือ ก่อนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่และหลังการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่

แต่ทางฝ่าย สส.พรรคพลังประชารัฐ และ สว.แต่งตั้ง ซึ่งไม่เห็นด้วยกับการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ได้ยกคำวินิจฉัยดังกล่าวมาอ้างว่า ต้องทำประชามติ 3 ครั้ง เพื่อเป็นเหตุผลในการล้มกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 ในขณะนั้น ซึ่งประกอบด้วย

1. ทำประชามติก่อนรัฐสภาพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระหนึ่ง

2. ทำประชามติหลังรัฐสภาเห็นชอบร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระสาม

3. ทำประชามติหลังมีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่

ต่อมา ในปี 2566 คณะรัฐมนตรีที่นำโดย เศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น ได้มีข้อสั่งการให้แต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อพิจารณาศึกษาแนวทางในการทำประชามติเพื่อแก้ไขปัญหาความเห็นที่แตกต่างในเรื่องรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ขึ้นมา

โดยคณะกรรมการชุดนี้ ได้เสนอความเห็นต่อ ครม. ว่า การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่จะเป็นไปโดยสอดคล้องกับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญนั้นต้องจัดออกเสียงประชามติจำนวน 3 ครั้ง ในแนวทางเดียวกับ สส.พรรคพลังประชารัฐ และ สว.แต่งตั้ง ในอดีต

ทั้งนี้ ในประเด็นเรื่องจำนวนการทำประชามติก็ยังคงมีความคิดเห็นที่แตกต่างกัน โดย ชูศักดิ์ ศิรินิล รองหัวหน้าพรรคเพื่อไทย เห็นว่า การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่สามารถทำได้ด้วยการทำประชามติเพียงแค่ 2 ครั้ง ตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ และได้ยื่นร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา

แต่เนื่องจากทางประธานรัฐสภามีคำสั่งไม่บรรจุร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวเข้าสู่การพิจารณาเพราะเกรงว่าจะขัดกับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ด้วยเหตุนี้ พรรคเพื่อไทยจึงเสนอญัตติด่วนต่อประธานรัฐสภาให้ส่งเรื่องไปที่ศาลรัฐธรรมนูญให้วินิจฉัยชี้ขาดว่า เพื่อจะจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะต้องทำประชามติทั้งหมดกี่ครั้ง

ต่อมา ศาลรัฐธรรมนูญได้มีมีคำสั่งไม่รับคำร้องไว้พิจารณา โดยให้เหตุผลว่า การบรรจุวาระการประชุมรัฐสภาเพื่อพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเป็นหน้าที่และอำนาจของประธานรัฐสภา และคำร้องมีสาระสำคัญเป็นเพียงข้อสงสัย และขอให้ศาลรัฐธรรมนูญอธิบายเนื้อหาคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยโดยละเอียดและชัดเจนแล้ว

อย่างไรก็ดี เมื่อไปค้นคำวินิจฉัยส่วนตนของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ จึงพบว่า ตุลาการเสียงข้างมากจำนวน 6 คน จาก 9 คน ระบุให้ทำประชามติแค่ 2 ครั้ง โดยในจำนวนนี้มี 5 คน ที่ระบุว่า ให้ทำประชามติก่อนและหลังการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่

อีกทั้ง ยังมีตุลาการ 1 คน คือ ศ.ดร.นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ที่ระบุอย่างชัดเจนว่า ให้ทำประชามติ 2 ครั้ง ครั้งแรก คือ การทำประชามติหลังรัฐสภาเห็นชอบร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระสาม หรือ ทำประชามติตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 (8) และครั้งที่สอง คือ ทำประชามติหลังมีการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่

นอกจากคำวินิจฉัยส่วนตนที่ระบุชัดแล้ว ยังมีนักวิชาการด้านกฎหมายชั้นนำที่ออกมายืนยันว่า การทำประชามติเพื่อร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ให้ทำประชามติแค่ 2 ครั้ง คือ ทำประชามติตามรัฐธรรมนูญ ปี 256 (8) และทำประชามติหลังการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่

โดยนักวิชาการที่ออกมาให้ความเห็นดังกล่าว ได้แก่

หนึ่ง ศ.ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์ อดีตอธิการบดีมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เคยให้ความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญไว้ว่า รัฐธรรมนูญ ปี 2560 มาตรา 256 (8) มีการกำหนด ว่าจะต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติของประชาชนซึ่งเป็นผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ ซึ่งสอดคล้องกับแนวคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 18-22/2555 ที่วินิจฉัยว่า “ควรจะได้ให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าสมควรจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่”

โดย ศ.ดร.สมคิด เห็นว่า คำว่า “ก่อน” ที่ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยไว้ในปี 2555 นั้น ไม่ควรตีความว่า “ก่อนการเสนอญัตติ” ตามมาตรา 256 (1) เพราะในขณะที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยในคดีนี้เป็นเวลาที่รัฐธรรมนูญ ปี 2550 บังคับใช้และมาตรา 291 ของรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว ไม่มีบทบัญญัติว่าด้วยการจัดให้มีการออกเสียงประชามติแต่ประการใด

ดังนั้น คำว่า “ก่อน” ที่ศาลรัฐธรรมนูญใช้นี้ จึงหมายเพียงต้องการให้มีการจัดให้มีการออกเสียงประชามติเพื่อถามความเห็นของผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญก่อนเท่านั้น ไม่ใช่ต้องการจัดให้มีการออกเสียงประชามติก่อนการเสนอญัตติแต่ประการใด

ดังนั้น การจัดให้มีการออกเสียงประชามติจึงสามารถทำได้ในช่วงเวลาของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยอาศัยบทบัญญัติว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามมาตรา 256 ซึ่งจะต้องมีการจัดให้มีการออกเสียงประชามติด้วยตาม (8) ย่อมถูกต้อง เหมาะสมและสอดคล้องกับสถานการณ์ทางการเมืองและการคลังของประเทศแล้ว

สอง ศ.ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เคยให้ความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญไว้ว่า หากรัฐสภาประสงค์จะจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ ก็จะต้องมีการขออาณัติจากพระมหากษัตริย์และประชาชนผู้ทรงอำนาจสถาปนาดั้งเดิมของรัฐธรรมนูญ โดยการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อให้ประชาชนลงมติและนำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย

ดังนั้น เมื่อตามมาตรา 256 (8) ของรัฐธรรมนูญ ปี 2560 กำหนดให้ต้องส่งร่างรัฐธรรมนูญที่แก้ไขเพิ่มเติมกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรรมนูญไปให้ประชาชนออกเสียงประชามติอยู่แล้ว และเพื่อประหยัดงบประมาณแผ่นดิน ทั้งยังไม่สร้างภาระให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเกินควร จึงสมควรดำเนินการขออาณัติให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่และขอความเห็นชอบในการร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมไปในคราวเดียวกัน

จากคำวินิจฉัยกลางและคำวินิจฉัยส่วนตนของศาลรัฐธรรรมนูญ ประกอบกับความเห็นของนักวิชาการด้านนิติศาสตร์ ทำให้ วันมูหะมัดนอร์ มะทา ประธานรัฐสภา บรรจุร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับแก้ไขเพิ่มเติม (แก้ไขมาตรา 256 และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่) เข้าสู่วาระการประชุมรัฐสภาในวันที่ 13 และ 14 กุมภาพันธ์ 2568 และเดินหน้าจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ภายใต้เส้นทางการทำประชามติเพียงแค่ 2 ครั้ง ซึ่งเป็นหนทางที่รวดเร็วที่สุดในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยประชาชน

แต่เมื่อมีการประชุมรัฐสภาในวันดังกล่าว กลับปรากฎเหตุการณ์ “สภาล่ม” ในระหว่างการพิจารณร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 เนื่องจากพรรคภูมิใจไทย และกลุ่ม “สว.สีน้ำเงิน” ประกาศไม่ยอมเข้าร่วมการประชุม โดยอ้างว่า เป็นการกระทำที่ขัดต่อคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564  และทำให้ทางพรรคเพื่อไทยต้องแก้เกมด้วยการยื่นศาลรัฐธรรมนูญให้วินิจฉัยชี้ขาดเส้นทางการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่อีกครั้ง

ทางสามแพร่งของการยื่นศาล รธน.ชี้ขาดเส้นทางร่างรัฐธรรมนูญใหม่

การยื่นศาลรัฐธรรมนูญให้วินิจฉัยชี้ขาดเส้นทางการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ในวันที่ 17 มีนาคม 2568 นับเป็น “ความพยายามครั้งที่ 3” ของรัฐสภา โดยการยื่นศาลรัฐธรรมนูญในครั้งนี้ มีสาระสำคัญ คือ การสอบถามว่า รัฐสภาจะพิจารณาและลงมติร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 ไปก่อนจะมีการทำประชามติว่า ประชาชนเห็นชอบให้ให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ได้หรือไม่

กล่าวคือ รัฐสภาสามารถพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 โดยที่ไม่ต้องทำประชามติก่อนรัฐสภาจะพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 ในวาระที่หนึ่ง ได้หรือไม่ ซึ่งเป็นการสอบถามว่า หากจะมีการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ภายใต้การทำประชามติ 2 ครั้ง เป็นเส้นทางที่ถูกต้องหรือไม่

อย่างไรก็ดี การยื่นศาลรัฐธรรมนูญชี้ขาดในประเด็นดังกล่าว ก็ยังเป็นที่น่ากังวลว่า มันจะเป็นทางอ้อมไปสู่จุดหมาย หรือสุดท้ายมันจะพาไปสู่ทางตันในการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ โดยความเป็นไปได้ของคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญจะมีอย่างน้อย 3 แนวทาง ดังนี้

แนวทางที่หนึ่ง ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยใหม่ และระบุชัดให้ทำประชามติ 2 ครั้ง ได้แก่

(1) การทำประชามติหลังรัฐสภาเห็นชอบร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระสาม

(2) ทำประชามติหลังมีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่เสร็จเป็นที่เรียบร้อย

หากศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยในแนวทางดังกล่าว ก็จะถือว่า  รัฐสภาได้ข้อยุติเกี่ยวกับจำนวนครั้งของการทำประชามติ และศาลรัฐธรรมนูญไฟเขียวให้กับการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ภายใต้การทำประชามติ 2 ครั้ง ซึ่งจะทำให้รัฐสภาสามารถดำเนินการพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 ได้ในทันที และมีโอกาสที่จะมีการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ได้ทัน ปี 2570

แนวทางที่สอง ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยใหม่ และระบุชัดให้ทำประชามติ 3 ครั้ง ได้แก่

(1) การทำประชามติก่อนรัฐสภาเห็นชอบร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระหนึ่ง

(2) การทำประชามติหลังรัฐสภาเห็นชอบร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระสาม

(3) ทำประชามติหลังมีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่เสร็จเป็นที่เรียบร้อย

หากศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยในแนวทางดังกล่าว ก็จะถือว่า รัฐสภาได้ข้อยุติเกี่ยวกับจำนวนครั้งของการทำประชามติ เพียงแต่รัฐสภาจำเป็นจะต้อง “เดิมอ้อม” จากเส้นทางเดิม โดยเพิ่มการทำประชามติขึ้นมาอีกหนึ่งครั้ง ดังนั้น รัฐสภาจึงยังไม่สามารถพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 ได้ จนกว่าจะมีการทำประชามติก่อน ซึ่งแนวทางนี้ก็มีแนวโน้มที่การจะจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ให้ได้ทัน ปี 2570 เป็นไปได้ยาก

แนวทางที่สาม ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยเหมือนเดิม และระบุชัดให้ทำประชามติ 2 ครั้ง ได้แก่

(1) การทำประชามติก่อนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่

(2) การทำประชามติหลังการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่

หากศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยในแนวทางดังกล่าว ก็จะถือว่า รัฐสภาไม่ได้ข้อยุติเกี่ยวกับจำนวนครั้งของการทำประชามติ และทำให้เส้นทางการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ต้องอยู่ในภาวะ “สูญญากาศทางการเมือง” ซึ่งทางออกในเรื่องนี้ คือ รัฐสภาจะต้องหาข้อยุติร่วมกัน ว่าจะเดินหน้าแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 ด้วยการทำประชามติ 2 ครั้ง หรือ 3 ครั้ง

ทั้งนี้ หากรัฐสภาได้ข้อยุติว่าจะเดินหน้าแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 ด้วยการทำประชามติ 2 ครั้ง โอกาสที่จะจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ได้ทัน ปี 2570 ก็มีมากขึ้น แต่หากเดินหน้าแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 ด้วยการทำประชามติ 3 ครั้ง โอกาสที่จะจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ได้ทัน ปี 2570 ก็จะลดน้อยลงจนแทบจะเป็นไปไม่ได้