อยากเสนอให้มองรัฐเมียนมาว่าเป็น a praetorian state หรือ “รัฐเสนานุภาพ” (มาจากคำว่า ทหาร+อำนาจ, ขอไม่ใช้คำว่า “เสนาธิปัตย์” ที่คนไทยคุ้นเคยกันเพื่อป้องกันความสับสนกับคำว่าเผด็จการทหาร หรือรัฐทหาร) คอนเซ็ปรัฐเสนานุภาพจะช่วยทำให้เราไม่หลงคิดไปว่าเมื่อมีการเลือกตั้งและรัฐบาลพลเรือนแล้ว อำนาจการเมืองของกองทัพเมียนมาได้ลดลงอย่างมีนัยสำคัญ หรือเมียนมาเป็นประชาธิปไตยมากกว่าไทย

รัฐเสนานุภาพ หรือ a praetorian state, praetorianism เป็นคอนเซ็ปที่ค่อนข้างเก่า แต่ในระยะ 10 ปีที่ผ่านมาเริ่มมีการใช้มากขึ้นเพราะปรากฏการณ์ความล้มเหลวของอาหรับสปริงที่ทหารกลับมามีอำนาจอีกครั้งในหลายประเทศ ในกรณีเมียนมาก็มีงานของ Renaud Egreteau & Larry Jagan เรื่อง “Soldiers and Diplomacy in Burma: Understanding the Foreign Relations of the Burmese Praetorian State” (2013)

Samuel Huntington ได้เสนอทฤษฎีนี้จากการศึกษาพฤติกรรมของกองทัพของอาณาจักรโรมันโบราณ ที่ได้รับมอบอำนาจเพื่อทำหน้าที่ปกป้องจักรพรรดิ แต่อำนาจของกองทัพ โดยเฉพาะอย่างยิ่งด้านกำลังทหาร ทำให้กองทัพสามารถแทรกแซงการแต่งตั้ง คัดเลือก จนถึงล้มล้างจักรพรรดิและสมาชิกสภาได้บ่อยครั้ง และยังเข้าแทรกแซงกิจการภายในของรัฐบาลและพลเรือนด้วย ทฤษฎีของ Huntington ถูกวิจารณ์และพัฒนาต่อโดยนักรัฐศาสตร์อีกหลายคน

เช่น Amos Perlmutter เสนอว่ารัฐเสนานุภาพยุคใหม่มีแนวโน้มที่จะแทรกแซงการเมืองเป็นกิจวัตร แม้ว่าในช่วงเวลาที่ประเทศปกครองด้วยรัฐบาลจากการเลือกตั้ง กองทัพก็ยังมีอิทธิพลอำนาจในการกำหนดนโยบายที่กว้างไปกว่าเรื่องการป้องกันประเทศ พวกเขามีอำนาจชี้นำ-ครอบงำสถาบันการเมือง ระบบกฎหมาย ระบบเศรษฐกิจ ความมั่นคงภายในประเทศ แทรกแซงกิจกรรมของภาคประชาชน พูดง่ายๆ คือมีอำนาจครอบงำเหนือระบบการเมืองทั้งระบบ โดยการทำรัฐประหารยังเป็นหมัดเด็ดที่ใช้ข่มขู่รัฐบาลจากการเลือกตั้งได้เสมอ กองทัพมักกล่าวอ้างว่าตนมีภารกิจอันยิ่งใหญ่ในฐานะผู้ปกป้องชาติไม่ให้ล่มสลายแตกแยก

Eric Nordlinger ได้พัฒนากรอบต่อจาก Perlmutter โดยเขาแบ่ง “รูปแบบ” ของรัฐเสนานุภาพออกเป็น 3 แบบ ได้แก่

1. ทหารในฐานะผู้คุมเวที (the praetorian moderator) โดยทหารไม่ได้เป็นผู้นำรัฐบาล แต่มีอำนาจอยู่เบื้องหลัง สามารถกดดันรัฐบาลพลเรือนให้มีนโยบายในทิศทางที่ตนต้องการได้ (คิดถึงรัฐบาลอภิสิทธิ์ที่ตั้งโดยการสนับสนุนของทหารในปี 2551)

2. ทหารในฐานะผู้คุ้มครอง (the praetorian guardian) เป็นระบบที่ทหารเข้ามายึดอำนาจชั่วคราวด้วยคำอธิบายว่าประเทศกำลังประสบวิกฤติ ก่อนที่จะส่งต่อให้กับรัฐบาลพลเรือนที่ผ่านความเห็นชอบโดยทหาร (คิดถึงรัฐบาลสุรยุทธ์ จุลานนท์)

3. ทหารในฐานะผู้ปกครอง (the praetorian ruler) เป็นระบบที่ทหารเข้ามาเป็นผู้ปกครอง ใช้อำนาจทั้งกฎหมาย บริหาร และกดปราบต่อประชาชนโดยตรง พยายามสถาปนาอำนาจและความชอบธรรมของทหารผ่านสถาบันทางอำนาจ กฎหมาย และอุดมการณ์

คำถามคือแนวคิดรัฐเสนานุภาพต่างจากรัฐอำนาจนิยม (authoritarianism) และเผด็จการทหาร (military dictatorship) อย่างไร – ในขณะที่สองแนวคิดหลังเน้นไปที่ตัวบุคคลหรือกลุ่มบุคคล มีอายุสั้น รัฐเสนานุภาพมองอำนาจของทหารในเชิงระบบ (a systemic military rule) ที่จะดำรงอยู่อย่างยาวนาน บางช่วงเวลาเป็นผู้ปกครองโดยตรง บางช่วงเวลาอยู่ข้างหลังฉาก ทำตัวเป็น a deep state บ่อนเซาะทำลายเสถียรภาพและประสิทธิภาพในการทำงานของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง

ในกรณีเมียนมา อยากกล่าวถึงอย่างสั้นๆ ใน 2 ประเด็น คือ 1.อำนาจทางเศรษฐกิจของกองทัพ 2. อำนาจในปัญหาความมั่นคง อำนาจ 2 ด้านนี้จะชี้ให้เห็นว่ารัฐบาลจากการเลือกตั้งไร้น้ำยาอย่างไรภายใต้รัฐเสนานุภาพ ทำไมการพยายามแก้ไขรัฐธรรมนูญ หรือขัดขวางไม่ให้แก้ จึงเป็นเรื่องคอขาดบาดตาย

ประเด็นแรก อาณาจักรเศรษฐกิจที่ควบคุมโดยของกองทัพเมียนมา (Tatmadaw - ตั๊ดมาดอว์) และเพื่อกองทัพเมียนมานั้น ยิ่งใหญ่มหาศาลมากๆ มีทั้งรัฐวิสาหกิจที่มีกฎหมายรับรองการผูกขาด มีบริษัทเอกชนที่แข่งขันกับภาคเอกชน (แต่ใช้กำลังทหารเกณฑ์ ที่ดิน ทรัพย์สินของรัฐ และอภิสิทธิ์-อำนาจของกองทัพในการประกอบการ)

เครือบริษัทกลุ่มแรกคือ Myanmar Economic Corporation (MEC) เน้นธุรกิจอุตสาหกรรมหนักและขนาดใหญ่ มีไม่ต่ำกว่า 30 บริษัท ครอบคลุมธุรกิจ แก๊สและน้ำมัน เหมืองเหล็ก-พลอย-หยก-แกรนิต-หินอ่อน ผลิตยางรถยนต์ เบียร์ ธนาคาร โอนเงินข้ามประเทศ ท่าเรือ โรงสีข้าว ผลิตชา กาแฟ โรงพยาบาล โทรคมนาคม ฯลฯ

กลุ่มที่สองคือ เครือบริษัท Union of Myanmar Economic Holdings Ltd. (UMEH) ทำธุรกิจขนาดกลาง เช่น โรงงานผลิตพลอย-หยก เสื้อผ้า เฟอร์นิเจอร์และผลิตภัณฑ์จากไม้ อาหาร เครื่องดื่ม ซูปเปอร์มาร์เก็ต โรงแรม การท่องเที่ยว แท็กซี่ ขนส่งและชิปปิ้ง ก่อสร้าง บ้านจัดสรร ผลิตเหล็กกล้า นำเข้ารถยนต์ ฯลฯ ณ ปี 2017 UMEH มีธุรกิจที่กองทัพเป็นเจ้าของ100% 38 บริษัท เป็นหุ้นส่วน 19 บริษัท

กองทัพไม่ยอมเปิดเผยรายได้ที่แท้จริงของตน แต่มหาศาลแน่ๆ เช่น Global Witness ประมาณว่าในปี 2014 รายได้จากการส่งออกหยกไปจีนอย่างเดียว น่าจะไม่น้อยกว่า 3.1 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ

รายได้เหล่านี้ของกองทัพเมียนมาร์ไม่ต้องเสียภาษี ไม่ต้องรายงานหรือถูกตรวจสอบจากรัฐสภา ผู้ถือหุ้นคือทหารเท่านั้น แน่นอนว่าพวกนายพลมีหุ้นมากกว่าทหารไพร่ธรรมดา รายได้นำมาใช้จ่ายในกองทัพเพื่อคนในกองทัพ ได้แก่ สวัสดิการทหาร โรงพยาบาลทหาร โรงเรียนให้บุตรหลานทหาร ซื้ออาวุธสมัยใหม่ (เพิ่มเติมจากงบกองทัพที่มีสัดส่วนสูงมากอยู่แล้ว) สนับสนุนพรรคการเมือง USDP ของกองทัพ สนับสนุนงานมวลชนของกองทัพ ฯลฯ ผลประโยชน์เหล่านี้ช่วยสร้างความสมัครสมานสามัคคีให้กับเหล่าทหารในกองทัพอย่างไม่ต้องสงสัย ใครๆ ก็อยากสมัครเป็นทหาร ขณะที่รัฐบาลไม่มีเงิน

ในขณะที่กองทัพร่ำรวยมหาศาล และเมียนมาเป็นประเทศที่มีทรัพยากรธรรมชาติมั่งคั่งที่สุดในอาเซียน แต่เมียนมายังเป็นประเทศที่ยากจน รัฐบาลพลเรือนยังต้องอาศัยความช่วยเหลือจากต่างชาติ ณ ปี 2015 เมียนมาเป็นประเทศที่รับความช่วยเหลือจากต่างชาติสูงเป็นอันดับที่ 7 ของโลก และเป็นอันดับที่ 3 ของอาเซียน (รองจากลาว และกัมพูชา) ฉะนั้น ก็ไม่ต้องแปลกใจหากประชาชนเมียนมาจะบ่นว่ารัฐบาลจากการเลือกตั้งไม่มีน้ำยาพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ และคนเมียนมานับล้านยังต้องออกมาหางานทำนอกประเทศ

ส่วนอำนาจของกองทัพในปัญหาความมั่นคง (ที่นิยามขอบเขตไว้กว้างมหาศาลแบบเดียวกับไทยนี้) แม้เมียนมาจะเปลี่ยนไปสู่รัฐบาลพลเรือน แต่รัฐธรรมนูญปี 2551 ที่ทหารเขียนขึ้นมาเอง ได้วางอำนาจมหาศาลกับกองทัพ ได้แก่

- ร้อยละ 25 ของสมาชิกสภาผู้แทนฯ และสภากลุ่มชาติพันธุ์ ต้องมาจากกองทัพ แต่งตั้งโดยผู้บัญชาการทหารสูงสุด 

- ต้องให้ทหารเข้าไปมีส่วนร่วมในการกำหนดและผลักดันนโยบายที่เกี่ยวกับความมั่นคงของชาติ ที่รวมถึงปัญหากลุ่มชาติพันธุ์ด้วย

- สมาชิก 6 คนใน 11 คนของสภาความมั่นคงและป้องกันแห่งชาติต้องเป็นทหารที่ยังไม่เกษียณอายุ

- ผบ.สส. เป็นผู้เสนอชื่อผู้ที่จะเป็นรัฐมนตรีกลาโหม มหาดไทย และกิจการชายแดน

- รัฐธรรมนูญยังให้อำนาจกองทัพยึดอำนาจจากรัฐบาลหากพิจารณาเห็นว่าความสามัคคี เอกภาพ และอธิปไตยของชาติกำลังถูกคุกคาม

- หากเกิดสภาวการณ์ที่สุ่มเสี่ยงต่อความแตกแยกของชาติ หรือแบ่งแยกสหภาพเมียนมา กองทัพมีสิทธิตามรัฐธรรมนูญที่จะประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน ที่สามารถระงับการใช้อำนาจฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ แต่ให้อำนาจเด็ดขาดอยู่ในมือของผู้บัญชาการทหารสูงสุด ฉะนั้น เราจึงเรียกการประกาศภาวะฉุกเฉิน โดยนายพลมิน ออง ล่าย ว่าเป็นรัฐประหารได้แน่นอน 

จาก 2 ประเด็นข้างต้นคงเห็นแล้วว่าทำไมรัฐบาลของซูจีจึงต้องพยายามแก้รัฐธรรมนูญให้ได้ และทำไมฝ่ายทหารจึงไม่ยอมให้การแก้ไขเกิดขึ้นได้

อ้างอิง
1. ขอบคุณอาจารย์ศุภมิตร ปิติพัฒน์ ที่ช่วยคิดคำว่า “เสนานุภาพ” ให้กับ a praetorian state
2. ความสนใจในเรื่องนี้ส่วนหนึ่งเพราะช่วงที่ผ่านมาทำวิจัยเรื่องทหารไทย (อีกสักพักจะเขียน Thailand as a Praetorian state) และอีกส่วนหนึ่งเพราะได้อ่านร่างวิทยานิพนธ์ปริญญาเอกเรื่องธุรกิจของกองทัพเมียนมา ของ Anekchai Rueangrattanakorn
3. ผู้สนใจแนวคิด Praetorian state ดูเพิ่มเติมได้ที่
- Samuel Huntington. 1968. The Soldiers and the State (1957) และ Political Order in Changing Societies.
- Perlmutter, Amos. 1969. “The Praetorian State and the Praetorian Army: Toward a Taxonomy of Civil-Military Relations in Developing Countries,” Comparative Politics 1, 3: 382-404.
- Nordlinger, Eric. 1977. Soldiers in Politics: Military Coups and Governments. London: Prentice Hall.

เผยแพร่ครั้งแรกใน: Facebook Puangthong Pawakapan