ฝุ่น PM 2.5 วัฏจักรปัญหาที่วนมาทุกปี ระบบราชการแบบต่างคนต่างทำไม่มีศักยภาพแก้ปัญหา ร่างกฎหมายอากาศสะอาดสร้างกลไกบูรณาการการทำงาน สร้างการมีส่วนร่วม มาตรการจูงใจและลงโทษ สภาลมหายใจเสนอให้กระจายอำนาจและทำความเข้าใจความซับซ้อนของปัญหา ร่วมผลักดันกฎหมายสะอาดให้เป็นจริง

ประเทศไทยกำลังก้าวเข้าสู่ฤดูฝน ปัญหาฝุ่น PM 2.5 เบาบางลงไปจากการผันเปลี่ยนของฤดูกาล ทิ้งปัญหาสุขภาพไว้แก่ประชาชนจำนวนมากโดยเฉพาะในภาคเหนือของไทย รอวนกลับมาเป็นวงจรในรอบปีถัดไป

ประชาชนภาคเหนือรวมตัวที่ศาลปกครองเชียงใหม่ยื่นฟ้อง “พล.อ.ประยุทธ์” นายกรัฐมนตรี และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เหตุไม่ใช้อำนาจทางกฎหมายที่มีแก้ไขวิกฤตฝุ่น PM2.5 ทำปอดพัง

10 เมษายน 2566 เครือข่ายประชาชนภาคเหนือรวมตัวกันฟ้องนายกรัฐมนตรี คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ คณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ และคณะกรรมการกำกับตลาดทุน ต่อศาลปกครองเชียงใหม่ ฐานที่ปล่อยปละละเลยไม่แก้ปัญหา ศาลปกครองเชียงใหม่รับฟ้องเฉพาะนายกรัฐมนตรี คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ แต่ไม่รับฟ้องคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ และคณะกรรมการกำกับตลาดทุน เหตุเพราะไม่ได้มีหน้าที่ตาม พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535

กระบวนการฟ้องร้องยังต้องรอ แต่สุขภาพของผู้คนรอไม่ได้ ภาคประชาชนจึงต้องลงมือทำสิ่งที่ทำได้ไปก่อนระหว่างรอการฟ้องร้องและรอกฎหมายอากาศสะอาดที่คั่งค้างอยู่ในกระบวนการหลังจากยุบสภา

ระบบราชการไทยแก้ปัญหาฝุ่นควันไม่ได้

สุรีรัตน์ ตรีมรรคา รองประธานกรรมการอำนวยการสภาลมหายใจ เชียงใหม่ กล่าวว่า ทุกวันนี้ในทางวิชาการสามารถอธิบายได้แล้วว่าฝุ่นควันมาจากแหล่งใดบ้าง อีกทั้งในแต่ละพื้นที่แหล่งกำเนิดก็ต่างกัน สภาพอากาศและแรงกดอากาศก็มีผลต่อปริมาณฝุ่นควัน เช่น ในกรุงเทพฯ แหล่งกำเนิดมาจากยานพาหนะเมื่อบวกกับสภาพอากาศปิดในบางช่วงเวลาทำให้เกิดสภาพที่เรียกว่า ฝาชีครอบ ขณะที่ภาคเหนือแหล่งกำเนิดฝุ่นควันหลักมาจากไฟป่าทั้งจากในประเทศและประเทศเพื่อนบ้าน

“แต่ที่เราเป็นห่วงที่สุดน่าจะเป็นเรื่องไฟป่าและไฟจากการเผาไร่ข้าวโพดข้ามแดน เพราะข้าวโพดตอนนี้ในเชียงใหม่มีสองพื้นที่ใหญ่ แต่การเผาก็ลดลง มีการแก้ปัญหาแต่ยังไม่เบ็ดเสร็จ”

สุรีรัตน์ ตรีมรรคา รองประธานกรรมการอำนวยการสภาลมหายใจ เชียงใหม่

สุรีรัตน์อธิบายอีกว่าเคยมีการตั้งคณะกรรมการเพื่อดูแลปัญหาฝุ่นควันเป็นวาระแห่งชาติมีประวิตร วงษ์สุวรรณ เป็นประธาน ในแผนปฏิบัติการระบุให้แต่ละกระทรวงไปทำตามแผน แต่ก็ไม่สามารถแก้ปัญหาได้

“มันต้องคิดต่อว่าคุณดูเฉพาะเรื่องข้าวโพดเหรอ แล้วก็ห้ามไม่ให้มีข้าวโพด ทำไมไม่คิดเพิ่มว่าถ้าไม่ใช้ข้าวโพดทำอาหารสัตว์ มันใช้อย่างอื่นได้มั้ยที่ไม่ต้องเผา ก็ไม่มีใครคิดหรือวางนโยบายตรงนี้ มันจึงจำเป็นต้องมีคนมาดูภาพรวม แต่ต่างคนก็ต่างดูกันไป แล้วอาจจะไม่มาคุยกัน วางแผนกันว่าจะทุ่มงบประมาณลดปัญหาฝุ่นควัน ต่างคนต่างทำตามหน้าที่ ไม่มีการทำวิสัยทัศน์ร่วม”

การขาดการบูรณาการและดูภาพรวมเป็นจุดอ่อนของการแก้ปัญหาฝุ่นควันของระบบราชการไทย ภาคประชาชนจึงร่วมกันเสนอกฎหมายอากาศสะอาดเพื่อลบจุดอ่อนนี้

ร่างกฎหมายอากาศสะอาด สิทธิการหายใจ

การผลักดัน ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาด ชะงักงันไปเนื่องจากยุบสภา ซึ่งต้องรอดูว่าหลังจัดตั้งรัฐบาลแล้วจะมีการนำร่างกฎหมายฉบับนี้กลับมาพิจารณาหรือไม่ โดย ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาด มีหลักการสำคัญ 8 ประการ คะนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม ผู้เชี่ยวชาญกฎหมายสิ่งแวดล้อม คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และผู้ร่วมก่อตั้งเครือข่ายอากาศสะอาด ประเทศไทย อธิบายว่า

1. การทำให้การหายใจอากาศสะอาดเป็นสิทธิหรือ right to breath clean air ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของสิทธิด้านสิ่งแวดล้อม เพราะเมื่อเป็นสิทธิแล้วเท่ากับรัฐต้องมีหน้าที่ทำให้ประชาชนเข้าถึงสิทธิ

2. การจับคู่ระหว่างมิติสิ่งแวดล้อมกับมิติสุขภาพ วิธีคิดแบบเดิมที่ว่าแค่ทำให้มลพิษทางอากาศน้อยลงก็จะได้อากาศที่สะอาดโดยอัตโนมัติไม่ครอบคลุมมิติสุขภาพ ร่าง พ.ร.บ. จึงต้องนำ 2 ประเด็นนี้บูรณาการเข้าด้วยกันโดยยึดโยงอากาศสะอาดเข้ากับมิติสุขภาพ เป็นปัจจัยหนึ่งที่ทำให้สุขภาพดี

3. การกำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดเพื่อการบังคับใช้กฎหมายที่มีประสิทธิภาพ สร้างระบบการทำงานแบบบูรณาการ คะนึงนิจยกกฎหมายพลังงานยุคใหม่มาประกอบการอธิบายว่า

“ถ้าดูกฎหมายพลังงานยุคใหม่จะออกแบบไว้ค่อนข้างดี แยกบทบาทผู้กำหนดนโยบาย ผู้กำกับดูแล ผู้ปฏิบัติงาน แต่ พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อมปี 2535 ไม่ชัด เพราะเราออกแบบค่อนข้างกลั้วๆ กันไประหว่างสามส่วนนี้โดยอาศัยรูปร่างของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ซึ่งเป็นแค่ผู้กำหนดนโยบายที่ไม่ได้มอนิเตอร์และกำกับดูแล มันเหมือนห่วงโซ่ตรงกลางหายไป แล้วไปคาดหวังเอาเองว่าหน่วยงานต่างๆ ระดับปฏิบัติงานจะทำงานสอดรับกันตามแผน ตามกฎหมายแม่บททั้งหลาย ทำให้เกิดปัญหาการบังคับใช้กฎหมายที่อ่อนแอ เราจึงต้องจัดตั้งคณะกรรมการร่วมเป็นองคาพยพอันหนึ่งที่เข้ามาเติม”

4. มาตรการลงโทษและจูงใจ (carrot and stick) หลักกฎหมายสิ่งแวดล้อมทั่วโลกการกำหนดบทลงโทษเพียงอย่างเดียวมักไม่ได้ผล ผู้ปล่อยมลพิษจะผลักภาระผ่านราคาสินค้าไปยังผู้บริโภค จึงต้องมีมาตรการจูงใจเพื่อให้รางวัลกับคนที่ประกอบกิจการที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม

บูรณาการการทำงาน อุดช่องว่างระบบราชการ

5. การจัดการร่วม (co-management) ระหว่างภาครัฐกับภาคประชาสังคม ทำให้ความเข้มข้นของการมีส่วนร่วมอยู่ระดับสูงตั้งแต่ระดับนโยบายผ่านคณะกรรมการร่วมนโยบายอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ ระดับกำกับดูแลผ่านคณะกรรมการกำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ และระดับปฏิบัติการ ที่มีคณะกรรมการร่วมฯ ระดับจังหวัดและคณะกรรมการร่วมฯ เขตพื้นที่เฉพาะ โดยองค์ประกอบของคณะกรรมการต้องมีสัดส่วนภาคประชาชนอย่างน้อยเท่ากับภาครัฐหรือสูงกว่าเล็กน้อย

“ตรงนี้ได้ประโยชน์สองเรื่องในเชิงทฤษฎี หนึ่งคือเพิ่มระดับความเข้มข้นของการมีส่วนร่วมของประชาชนถึงขั้นสูง สองคือการกระจายอำนาจ ที่ผ่านมาเราเจอแต่การกระจายอำนาจจอมปลอม ดีแต่เป็นรูปแบบ เป็นภาระงาน แต่ไม่มีอำนาจ เราไม่ได้พลิกฟ้าพลิกแผ่นดินขนาดไปลุยกับการกระจายอำนาจโดยตรง แต่เราใช้หลักการจัดการร่วมเป็นอีกช่องทางหนึ่งในการเสริมการกระจายอำนาจให้เกิดเป็นจริง แต่ไม่ได้อยู่ในถ้อยคำของคำว่ากระจายอำนาจ แต่อยู่ในคำว่าการจัดการร่วม”

6. เปิดช่องแก้ปัญหาในพื้นที่ที่มีลักษณะเฉพาะ เนื่องจากปัญหาฝุ่นควันมีความซับซ้อนเพราะแหล่งกำเนิดมลพิษมาจากหลายแหล่ง แม้แต่ในพื้นที่เดียวกันก็ตาม ทั้งในแต่ละช่วงเวลาของปีแหล่งกำเนิดก็ยังแตกต่างกันอีก มลพิษในแต่ละภาคไม่จำเป็นต้องเหมือนกัน จึงต้องหลีกเลี่ยงการแก้ปัญหาแบบ one size fit all หรือใช้วิธีแก้ปัญหาเหมือนกันในทุกพื้นที่

“คณะกรรมการร่วมเขตพื้นที่เฉพาะคือตัวเอกที่จะทำให้ไม่ใช่ one size fit all เพราะคนที่จะเป็นกรรมการจะมีทั้ง อปท. ภาคประชาสังคม ภาคเอกชนในพื้นที่ สถาบันการศึกษาในพื้นที่ ชุมชนในพื้นที่ เราไม่ได้ให้เขาสู้ลำพัง ท้องถิ่นจะต้องเป็นผู้เล่นหลักและอธิบายเหตุผลความจำเป็นที่มีลักษณะเฉพาะ แล้วบทบาทของ อปท. สามารถออกข้อบัญญัติท้องถิ่นเป็นกฎหมายเฉพาะที่วัดตัวตัดกับปัญหาที่เกิดขึ้นในพื้นที่จริง”

7. บูรณาการการทำงานเชิงระบบ รวมถึงบูรณาการมิติสิ่งแวดล้อมกับมิติสุขภาพ นอกจากนี้ คะนึงนิจอธิบายเพิ่มเติมว่าการบูรณาการที่ว่ากินความถึงการบูรณาการสิทธิเชิงเนื้อหากับสิทธิเชิงกระบวนการเข้าด้วยกันเพื่อให้ได้มาซึ่งสิทธิเชิงเนื้อหาได้ง่ายขึ้น

“มันต้องมีสิทธิกลุ่มหนึ่งที่เป็นสิทธิเชิงกระบวนการเป็นยานพาหนะในการไปถึงเป้าหมายเพื่อให้ได้มาซึ่งสิทธิเชิงเนื้อหาได้เร็วขึ้น สิทธิเชิงกระบวนการก็มีหลักการระหว่างประเทศ 3 ชนิด หนึ่ง-สิทธิในข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับอากาศสะอาด สอง-สิทธิในการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจของรัฐเกี่ยวกับเรื่องอากาศสะอาด สาม-สิทธิในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมให้ได้รับการชดเชยความเสียหายจากสิ่งแวดล้อม”

8. หมอกควันข้ามแดน กล่าวคือหากมีแหล่งกำเนิดฝุ่นควันจากประเทศเพื่อนบ้านที่สร้างความเสียหายแก่ประชาชนไทย ผู้เสียหายมีสิทธิฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายได้ตามร่างกฎหมายฉบับนี้ซึ่งเขียนบทสมมติทางกฎหมายโดยผลักภาระการพิสูจน์ให้กับผู้ก่อมลพิษ เว้นแต่ว่าจะนำสืบหักล้างได้

กระจายอำนาจ สร้างการจัดการร่วม

เพราะปัญหาฝุ่นควันในแต่ละพื้นที่มีลักษณะเฉพาะ การที่ร่างกฎหมายอากาศสะอาดมีกลไกให้พื้นที่มีส่วนออกแบบการแก้ปัญหานับว่าสอดคล้องกับความเป็นจริง สุรีรัตน์กล่าวถึงบริบทเชียงใหม่ว่าต้องทำความเข้าใจว่าไฟป่าเป็นส่วนหนึ่งของพื้นที่ป่าในภาคเหนือซึ่งเป็นป่าผลัดใบและการเผายังเป็นส่วนหนึ่งของวิถีเกษตรของคนในพื้นที่ด้วย

“ป่าไม้ของภาคเหนือเป็นป่าผลัดใบและป่าเบญจพรรณ มีสักและไม้ไผ่เยอะ เรามีเชื้อเพลิง มีการสะสมของเชื้อเพลิง ป่าผลัดใบเป็นป่ามีชีวิต คนกับป่าอยู่ร่วมกันมาอย่างยาวนาน ก็จะใช้ไฟเพื่อเป็นอาหารของตัวเอง ไม่ว่าจะเป็นเห็ด หน่อไม้ มีการใช้ไฟมาโดยตลอด คำถามคือทำไมไฟใหญ่ขึ้นๆ บางปีมีไม่มาก บางปีมีน้อย ชาวบ้านก็ต้องใช้ไฟ

“ป่าผลัดใบของเรามีความเป็นเจ้าของเมื่อมีการก่อตั้งกรมป่าไม้แล้วพัฒนามาเป็นกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม มีกรมป่าไม้และกรมอุทยานเกิดขึ้น ทั้งสองกรมเป็นเจ้าของป่า สถานการณ์คือคน ไฟ ป่าผลัดใบอยู่ด้วยกัน สิ่งที่เราต้องแก้ปัญหาคือไม่ควรใช้ไฟโดยไม่มีการควบคุม ป่าผลัดใบมันเลย zero burning ไม่ได้ ชาวบ้านก็ต้องควบคุมไฟของคุณ เจ้าหน้าที่อุทยานก็ต้องควบคุมอุทยานของคุณไม่ให้ไฟลุกลาม ควบคุมเชื้อเพลิง คำว่าชิงเผาก็คือการจัดการเชื้อเพลิงที่เจ้าหน้าที่ใช้มาโดยตลอด แต่สิ่งที่เราพบก็คือเจ้าหน้าที่มีจำนวนไม่มาก ดูแลป่าเป็นล้านไร่ แต่มีคนอยู่ 200 คน เป็นไปไม่ได้ที่จะจัดการเชื้อเพลิงโดยไม่ลุกลาม”

หัวใจสำคัญคือต้องมีการจัดการร่วมกับประชาชนในพื้นที่ แต่ติดที่ไม่มีการกระจายอำนาจทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเผชิญข้อจำกัด เช่น อำนาจหน้าที่ งบประมาณ เป็นต้น อย่างไรก็ตาม ที่ผ่านมาสภาลมหายใจภาคเหนือได้ลงไปทำงานร่วมกับ อปท. ที่มีพื้นที่ป่าต้องรับผิดชอบ เจ้าหน้าที่รัฐ และผู้ว่าราชการจังหวัด เพื่อทำข้อตกลงในการดูแลพื้นที่ร่วมกัน เช่น การทำแนวกันไฟ การร่วมกันลาดตระเวน

“ปัญหาคือกรมป่าไม้มอบอำนาจให้ อปท. แล้ว แต่กรมอุทยานยังไม่มอบภารกิจนี้ให้ อปท. กรมป่าไม้แค่มอบภารกิจมาให้ แต่ไม่สนใจและไม่มีอำนาจตั้งงบประมาณให้ แล้วใครล่ะควรจะเป็นคนตั้งงบประมาณให้ อปท. ก็ต้องเป็นกระทรวงมหาดไทย เพราะ อปท. ยังไม่ได้รับการปลดแอกจริงๆ มหาดไทยต้องเป็นคนตั้งงบให้ แต่ก็ไม่ได้ตั้ง จนกระทั่งเมื่อสองปีที่ผ่านมา การพยายามทำงานในพื้นที่มีคณะกรรมการกระจายอำนาจที่อยู่ภายใต้สำนักนายกฯ ซึ่งเริ่มเข้าใจปัญหาและชี้ว่าต้องจัดสรรงบประมาณให้ภารกิจนี้ ก็บอกกระทรวงมหาดไทยให้ตั้งงบประมาณซึ่งตั้งได้นิดเดียว”

แต่อย่างน้อยประเด็นที่สุรีรัตน์คิดว่าประสบความสำเร็จก็คือการสร้างความเข้าใจต่อความซับซ้อนของปัญหาฝุ่นควันและไม่ตีตราชาวบ้าน ทำให้เกิดการร่วมมือกันแก้ปัญหาแทนการชี้ว่าฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นต้นเหตุ

ผลักดันกฎหมายอากาศสะอาดให้เป็นจริง

สุรีรัตน์กล่าวต่อว่าหลังจากนี้ทางสภาลมหายใจจะติดตามคดีที่ฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อให้มีการเปิดเผยข้อมูล ชี้ให้เห็นว่าวาระแห่งชาติไม่ประสบความสำเร็จ และต้องมีการปฏิรูปอย่างไร เพื่อเคลื่อนไหวผลักดันกลไกเดิมให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น

ประการต่อมา หากร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาด ผ่านสภาพ ทางสภาลมหายใจและเครือข่ายอากาศสะอาดจะร่วมมือกันว่าต้องทำกฎหมายลูกและกฎระเบียบประกอบอื่นๆ ให้ดีที่สุดอย่างไร

“ถ้าเราจะยึดหลักว่าเก็บภาษีคนที่ปลดปล่อยมลพิษ คนที่อยู่ในป่าทั้งหมดจะโดนเก็บภาษีอย่างมหาศาล เราจะคำนวณกันยังไง ชาวบ้านต้องจ่ายมากขนาดนั้นเลยหรือเปล่า โรงงานอุตสาหกรรมหรือองค์กรที่สนับสนุนการปลูกข้าวโพดจ่ายเท่ากับชาวบ้านมั้ย อันนี้คือสิ่งที่เราควรจะทำด้วยกัน ถ้านายกฯ คนใหม่เอากฎหมายของเครือข่ายอากาศเดินหน้าต่อ”

สุรีรัตน์เน้นย้ำว่าการแก้ฝุ่นควันไม่สามารถทำได้ภายในเวลาอันสั้น ในระหว่างนี้เธอเห็นว่าหน่วยงานด้านสุขภาพต้องอธิบายผลกระทบ วิธีป้องกัน แจกจ่ายหน้ากากอนามัยให้แก่ประชาชน หรืออุดหนุนช่วยเหลือการซื้อเครื่องฟอกอากาศ

ส่วนในกรณีที่กฎหมายไม่ผ่านสภา ทางสภาลมหายใจก็ต้องทำงานต่อ เสนอกฎหมายต่อ เมื่อถามคะนึงนิจด้วยคำถามเดียวกัน เธอตอบว่าก็จะทำการร่างกฎหมายและเสนอใหม่โดยเพิ่มรายละเอียดและกลไกต่างๆ รวมทั้งหากแนวทางนำประเด็นการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายอากาศสะอาด