สถาบันโลวีวิเคราะห์ว่าลาวกำลังเผชิญวิกฤตหนี้ครั้งใหญ่ที่ยังหาทางออกไม่ได้ เสี่ยงต่อการเผชิญปัญหาเศรษฐกิจและสังคมในช่วงสิบปีข้างหน้า ถึงแม้ว่าปัจจัยโลกอย่างสงครามยูเครนหรือโควิด-19 จะมีส่วนต่อปัญหาทางเศรษฐกิจ แต่สำหรับลาวแล้ววิกฤตนี้ดูจะหลีกเลี่ยงไม่ได้โดยมีปัจจัยมาจากการวางแผนที่ไม่ดีและการทุ่มลงทุนมากเกินไปในภาคส่วนพลังงานซึ่งส่วนมากมาจากการกู้ยืมจากจีน แล้วลาวมีทางออกในเรื่องนี้ได้อย่างไร

รถไฟความเร็วสูงในประเทศลาว | แฟ้มภาพ RFA 

สถาบันโลวี ซึ่งเป็นสถาบันคลังสมองด้านนโยบายต่างประเทศผู้ไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใดจากออสเตรเลีย นำเสนอบทวิเคราะห์ในเรื่องวิกฤตหนี้สาธารณะของลาว และพยายามหาทางออกของเรื่องนี้โดนเน้นที่บทบาทของประเทศจีน จากที่เรื่องวิกฤตหนี้ของลาวนั้นเป็นที่ได้รับความสนใจจากโลกน้อยมากส่วนหนึ่งก็สะท้อนให้เห็นเรื่องความไม่โปร่งใสของลาวและการที่ลาวไม่ค่อยมีประสบการณ์การลงทุนจากต่างชาติมากนักนอกเหนือจากการลงทุนโดยจีน โดยที่จีนมีบทบาทกับลาวอย่างมากและกลายเป็นประเทศที่ใหญ่ที่สุดที่ให้เงินกู้ยืมกับกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา

มีการตั้งข้อสังเกตจากสถาบันโลวีว่า จีนได้ให้เงินกู้ยืมกับประเทศที่มีรากฐานอ่อนแอและมีความสามารถจำกัดในการใช้เงินลงทุนเหล่านี้ได้อย่างมีประสิทธิผล ลาวก็เป็นหนึ่งในนั้น และเรื่องนี้เองทำให้ลาวกลายเป็นประเทศที่ลงทุนมากเกินไปในภาคส่วนพลังงาน ทำให้เกิดการสูญเสียทางการเงินในระดับที่ขาดความยั่งยืน ซึ่งอาจจะนำไปสู่การที่รัฐวิสาหกิจจีนเข้ายึดหน่วยผลิตไฟฟ้าของลาวได้ในที่สุด

สถาบันโลวีมองว่า กลุ่มชนชั้นนำของลาวเองก็มีส่วนในเรื่องนี้ พวกเขามีการตัดสินใจที่ไม่ดี จนนำไปสู่วิกฤตเศรษฐกิจ ในขณะที่พลวัตทางอำนาจระหว่างจีนกับลาวในตอนนี้มีลักษณะแบบที่ฝ่ายจีนมีอำนาจในฐานะเจ้าหนี้ ขณะที่ลาวอยู่ในฐานะลูกหนี้ เป็นการตอกย้ำให้ลาวอยู่ภายใต้อิทธิพลของจีนและเกิดความไม่มั่นคงทางเศรษฐกิจ

เงินเฟ้อหนักกลายเป็นปัญหาใหญ่สำหรับประชาชน

ปัญหาของลาวในตอนนี้ยังมีเรื่องของภาวะเงินเฟ้อพุ่งสูง ซึ่งการกู้ยืมจากจีนยิ่งทำให้ปัญหานี้เลวร้ายกว่าเดิม จากที่ในปี 2565 ลาวมีอัตราเงินเฟ้อเพิ่มขึ้นจากแค่หลักหน่วยมาอยู่ที่หลักสิบกลายเป็นร้อยละ 23 และในปี 2567 กลายเป็นร้อยละ 31 ซึ่งถือว่าสูงที่สุดในประเทศเอเชียทั้งหมด ธนาคารพัฒนาเอเชีย ADB ประเมินว่าลาวจะยังคงมีอัตราเงินเฟ้อสูงกว่าร้อยละ 20 ไปตลอดปี 2568

ปัญหาที่ผู้คนเผชิญในตอนนี้คือราคาอาหารพุ่งสูงมาก ซึ่งในปี 2566 นั้นราคาอาหารของลาวพุ่งสูงขึ้นถึงร้อยละ 40 ทำให้ครอบครัวส่วนใหญ่ในลาวเผชิญความยากลำบาก ถูกบีบให้ต้องกินน้อยลง หรือแม้กระทั่งออกหาผลหมากรากไม้กินเองตามธรรมชาติ หรือเพาะปลูกกินเอง

ประชาชนในเมืองหลวงพระบางบอกว่า "ราคาของทุกอย่างมีแต่จะขึ้นเอาๆ ขึ้นแล้วก็ขึ้นอีก" เช่นราคาเนื้อสูงขึ้นเป็นสองเท่าในปี 2567 ทำให้ราคาอาหารโดยเฉลี่ยหรือราคาปลาย่างตามท้องถนนก็เพิ่มขึ้นเป็น 4 เท่า เรื่องนี้ทำให้ผู้คนยากลำบากมาก จนบางคนต้องพยายามเพาะปลูกอาหารด้วยตัวเอง

นักวิเคราะห์และนักเศรษฐศาสตร์ต่างก็มองว่าเงินเฟ้อของลาวเกิดขึ้นจากหลายปัจจัย ไม่ว่าจะเป็นเรื่องราคาน้ำมันโลกเพิ่มสูงขึ้น ค่าเงินกีบของลาวอ่อนลง ธนาคารกลางในประเทศอื่นๆ ของโลกปรับอัตราดอกเบี้ยเพิ่มสูงขึ้นทำให้ค่าเงินของประเทศเหล่านั้นแข็งขึ้น

สุขนิลา เขียวลา นักเศรษฐศาสตร์อาวุโสจากสถาบันวิจัยเศรษฐกิจเพื่ออาเซียนและเอเชียตะวันออก กล่าวว่าการที่ลาวไม่ได้เก็บเงินทุนสำรองระหว่างประเทศไว้มากพอในช่่วงหลายปีที่ผ่านมา บีบให้รัฐบาลต้องใช้เงินจำนวนมากซื้อเงินสกุลต่างประเทศในการใช้จ่ายต่างๆ จนเป็นเหตุให้ค่าเงินกีบอ่อนลงและราคาการนำเข้าสูงขึ้น

ปัญหาหนี้ในลาว

เขียวลาและนักวิเคราะห์อื่นๆ มองว่าหนี้สาธารณะสูงท่วมหัวของลาวก็เป็นปัจจัยที่ทำให้ปัญหาแย่ลงกว่าเดิม ตัวเลขหนี้ของลาวอยู่ที่ 13,800 ล้านดอลลาร์ คิดเป็นร้อยละ 108 ของจีดีพีของประเทศ ทางธนาคารโลกบอกว่าหนี้สินของลาวอยู่ในระดับ "ขาดความยั่งยืน" ในจำนวนหนี้ 10,500 ล้านดอลลาร์ที่ลาวติดประเทศอื่นอยู่นั้นมีอยู่ครึ่งหนึ่งที่ลาวติดหนี้จีน

หนี้ที่ลาวยืมจากจีนมักจะเอาไปลงกับเมกะโปรเจกต์ ซึ่งบางส่วนจีนก็คอยหนุนหลัง เช่น โครงการเขื่อนผลิตไฟฟ้าพลังงานน้ำบนแม่น้ำโขง และโครงการรถไฟความเร็วสูง 6,000 ล้านดอลลาร์ที่เชื่อมจีนกับไทยโดยพาดผ่านทางลาว

เขียวลาบอกว่าหนี้จากจีนทำให้เกิดแรงกดดันต่อการแลกเปลี่ยนเงินตราระหว่างประเทศสำหรับลาว ทำให้ลาวทำทุกอย่างที่จะซื้อเงินตราระหว่างประเทศที่มีอยู่ในตลาด กลายเป็นการทำให้ค่าเงินกีบอ่อนตัวลง จนเกิดภาวะเงินเฟ้อ

Wen Chong Cheah นักวิเคราะห์วิจัยจากอิโคโนมิสต์อินเทลลิเจนยูนิตกล่าวว่า การที่ลาวต้องจ่ายหนี้จำนวนมากก็กลายเป็นสิ่งที่ทำให้ค่าเงินกีบอ่อนตัวลง ทำให้ไม่ดึงดูดการซื้อขายหรือถือครองเงินกีบจากนักลงทุน

ปัญหาหนี้ของลาวยังนำมาสู่ปัญหาใหญ่อีกทอดหนึ่งคืออิทธิพลของจีนในฐานะเจ้าหนี้ ซึ่งมีการประเมินความเป็นไปได้ว่าถ้าลาวไม่สามารถจ่ายหนี้คืนจีนได้ จีนก็อาจจะอาศัยจุดนี้ในการขอแลกเปลี่ยนกับสิทธิในการใช้พื้นที่ดินแดนส่วนหนึ่งของลาว หรือการเข้าถึงทรัพยากรของลาวอย่างเหมืองแร่ รวมถึงสิทธิเหนือโครงสร้างพื้นฐานของลาว

ไม่เพียงเท่านั้น อาจจะเกิดผลกระทบต่อเนื่องให้จีนสามารถใช้ลาวเป็นฐานในการแผ่อิทธิพลไปสู่ประเทศใกล้เคียงในภูมิภาคเดียวกันรวมถึงไทยด้วย

โครงการ หนึ่งแถบ หนึ่งเส้นทาง และ "กับดักหนี้" จากจีน

สถาบันโลวีระบุว่านี้ไม่ใช่ครั้งแรกที่ลาวอยู่ในภาวะวิกฤตหนี้สิน ในช่วงต้นยุค 2000s ลาวมีหนี้สาธารณะมากกว่าร้อยละ 140 ของจีดีพี ในตอนนั้นลาวมีเจ้าหนี้รายใหญ่คือรัสเซีย โดยที่รัสเซียก็ได้ทำการปรับโครงสร้างหนี้ให้ลาว จนกระทั่งต่อมาลาวถึงจะเริ่มฟื้นตัวได้ จากการดึงดูดการลงทุนมากขึ้น มีการเข้าหาเงินทุนจากตะวันตก รวมถึงปัจจัยจากเรื่องราคาแร่ที่สูงขึ้นในตอนนั้น

แต่ต่อมาในยุค 2010s ลาวกลายเป็นประเทศที่กู้ยืมจากจีนมากที่สุดเมื่อเทียบกับจีดีพี ภายใต้โครงการ "หนึ่งแถบ หนึ่งเส้นทาง" หรือ BRI ของจีน รัฐบาลลาวพยายามจะใช้เงินตรงนี้ไปกับโครงการรถไฟเชื่อมมณฑลยูนนานของจีนกับเมืองหลวงเวียงจันทน์ของลาว แต่ส่วนใหญ่แล้วจะเอาไปใช้กับโครงการโรงไฟฟ้าพลังงานน้ำ ซึ่งรัฐบาลลาวพยายามโฆษณาตัวเองว่าจะเป็น "แบตเตอรี่ของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้" แต่เงินคงคลังของรัฐบาลก็ลดลงเรื่อยๆ และมีการกู้ยืมจากนานาชาติมากขึ้นเรื่อยๆ

เรื่องนี้ทำให้ลาวเกิดปัญหาหนี้สาธารณะอีกครั้ง นอกจากนี้การพยายามเป็น "แบตเตอรี่ของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้" สำหรับลาวก็ไม่ประสบความสำเร็จ ซึ่งสถาบันโลวีวิเคราะห์ว่า การที่ลาวเน้นลงทุนแบบนี้หมายความว่าลาวจะต้องหารายได้มาชำระหนี้ด้วยการเน้นส่งออกพลังงานให้ต่างชาติ แต่ในความเป็นจริงแล้วลาวนำเงินทุนจากจีนมาขยายโรงไฟฟ้าเพื่อรองรับตลาดพลังงานภายในประเทศมากกว่าที่จะส่งออก เรื่องนี้ส่งผลให้เกิดการผลิตภายในประเทศล้นเกินสร้างความสูญเสียทางการเงินให้กับภาครัฐของลาว

นับตั้งแต่ที่ลาวมีการปฏิวัติสังคมนิยม ลาวก็อาศัยภาคส่วนพลังงานในการสร้างชาติและพัฒนาทางเศรษฐกิจ โดยอาศัยแม่น้ำโขงเป็นเครื่องมือผลิตพลังงาน และหลังปี 2553 เป็นต้นมาลาวก็เร่งพัฒนาการผลิตไฟฟ้ามากขึ้นโดยไม่ผ่านการตรวจสอบวิเคราะห์สถานะจากนานาชาติ นำไปสู่ภาวะพึ่งพาทางการเงิน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการพึ่งพาจีน

มีวิธีแก้ปัญหาของลาวหรือไม่

สถาบันโลวีระบุว่า ลาวเป็นอีกตัวอย่างหนึ่งของการที่จีนใช้วิธีการ "การทูตแบบกับดักหนี้" ซึ่งหมายถึงการที่จีนให้เงินกู้ยืมแก่ประเทศกำลังพัฒนาสูงมากเกินควรเพื่อทำให้เกิดวิกฤตหนี้สิน จนทำให้จีนมีอำนาจต่อรองทางการเมืองและทางเศรษฐกิจมากขึ้นเหนือประเทศที่พวกเขาให้กู้ มีกรณีที่เคยเกิดขึ้นมาก่อนหน้านี้คือกรณีที่จีนให้ศรีลังกากู้ยืมสร้างท่าเรือฮัมบันโตตา ส่วนกรณีลาวนั้นเป็นเรื่องที่กลุ่มชนชั้นนำตัดสินใจผิดพลาดจนอาจนำมาสู่การที่จีนเข้ายึดแหล่งผลิตพลังงานของลาวได้

เรื่องนี้นอกจากจะสะท้อนวาระทางการเมืองของจีนแล้ว ยังสะท้อนความล้มเหลวของพรรครัฐบาลลาวในเรื่องนโยบายการพัฒนาตลอดช่วง 20 ปีที่ผ่านมาด้วย ผลพวงที่ตามมาคือจะทำให้จีนต้องจำยอมรับว่า "โมเดลแบบจีน" นั้นล้มเหลวอย่างมากสำหรับลาวและโครงการ BRI ก็สร้างความยากจนและความยากลำบากทางเศรษฐกิจเพิ่มมากขึ้น ถ้าจีนยกหนี้ให้ลาวก็จะกลายเป็นการตอกย้ำเรื่องการสูญเสียทางเศรษฐกิจในช่วงที่การเงินจีนกำลังตึงเครียด

การที่ทางการของลาวจะให้จีนปรับโครงสร้างหนี้ให้ ก็ดูจะเป็นเรื่องยาก สิ่งที่เกิดขึ้นในตอนนี้คือจีนกับลาวกำลังหารือกันเพื่อแก้ปัญหาเฉพาะหน้ามากกว่าจะแก้ไขอะไรในระยะยาว อีกทั้งยังมีเรื่องที่ลาวกับจีนไม่ค่อยอยากให้ไอเอ็มเอฟเข้ามาช่วยแก้ไขวิกฤตหนี้ของพวกเขา เพราะลาวกลัวว่ากระบวนการแก้ปัญหาของไอเอ็มเอฟจะบีบให้พวกเขาต้องปฏิรูปทางการเมืองและต้องสร้างความโปร่งใสอย่างมากในแบบที่รัฐบาลลาวไม่ชอบใจ ส่วนจีนก็กลัวว่าไอเอ็มเอฟจะเข้ามาปรับเปลี่ยนโครงสร้างการปล่อยกู้ของ BRI ซึ่งจะสะเทือนไปถึงโครงการ BRI ของจีนในที่อื่นๆ อย่างแซมเบีย หรือ ศรีลังกา ด้วย

แต่ทางสถาบันโลวีก็เสนอให้จีนและลาวเข้าไปปฏิสัมพันธ์กับไอเอ็มเอฟ โดยให้ทางการจีนเป็นผู้ถือผลประโยชน์รายใหญ่ ซึ่งจะสร้างข้อได้เปรียบหลายด้าน เช่นการวิเคราะห์เรื่องการปรับโครงสร้างหนี้แบบที่เป็นกลาง สร้างเงื่อนไขนโยบายที่จะทำให้มีการตรวจสอบช่องโหว่ของภาครัฐ และการปฏิรูปทางเศรษฐกิจที่จะเพิ่มความเป็นไปได้ในการประสบความสำเร็จ เรื่องนี้จะกระทำโดยให้จีนเป็นผู้นำที่มีบทบาทสำคัญในการเจรจาต่อรอง ซึ่งถ้าหากมีการต่อรองเงินกู้ยืมแบบมีการผ่อนปรนจากที่อื่นได้สำเร็จ เช่น จากไอเอ็มเอฟ ก็จะทำให้ลาวมีโอกาสฟื้นตัวจากวิกฤตได้มากขึ้น

อย่างไรก็ตาม การวิเคราะห์ของสถาบันโลวีระบุว่า แม้แต่ในสถานการณ์ความเป็นไปที่ดีที่สุด ลาวก็ยังคงไม่สามารถพ้นวิกฤตได้ ตอนนี้ลาวเหลือหนทางน้อยมากในการรับแรงสะเทือนทางเศรษฐกิจในอนาคตโดยไม่เกิดวิกฤตที่แย่ไปกว่านี้ ไม่ว่าลาวจะแก้ไขวิกฤตภายใต้การตกลงกันระหว่างจีนกับลาว หรือการตกลงร่วมกับไอเอ็มเอฟก็ตาม สิ่งที่แน่นอนคือลาวต้องการการผ่อนปรนหนี้

เรียบเรียงจาก
Trapped in debt: China’s role in Laos’ economic crisis, Lowy Institute, 13-04-2025
Hefty debt to China stokes soaring inflation in Laos, Voice of America, 03-12-2024