ในวาระการประชุมสภาร่วมเพื่อพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 วาระที่ 2 โดยรัฐสภาได้ลงมติเสียงข้างมาก ให้ร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ ห้ามแตะหมวด 1 หรือหมวดทั่วไป และหมวด 2 ซึ่งเกี่ยวข้องกับสถาบันพระมหากษัตริย์ 

11 ธ.ค. 2568 เว็บไซต์ iLaw รายงานวันนี้ (11 ธ.ค.) ที่ห้องสภาผู้แทนราษฎร รัฐสภา มีวาระการประชุมร่วมกันของรัฐสภา (สมัยวิสามัญ) เป็นพิเศษ เพื่อพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมในวาระ 2 ต่อจากวันที่ 10 ธ.ค. 2568 หนึ่งในประเด็นหลักของการออกแบบกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ คือการกำหนด 'กรอบ' เชิงเนื้อหาว่าในรัฐธรรมนูญใหม่จะต้องรับรองหลักการใดบ้าง ซึ่งในร่างที่รัฐสภารับหลักการและใช้เป็นร่างหลักในการพิจารณาวาระ 1 คือร่างที่เสนอโดย สส.พรรคประชาชน กำหนดกรอบเนื้อหารัฐธรรมนูญใหม่ไว้ 9 เรื่อง 

อย่างไรก็ตาม เมื่อกระบวนการเดินมาถึงชั้นกรรมาธิการ กรรมาธิการข้างมากเพิ่มกรอบรัฐธรรมนูญใหม่ขึ้นมาอีก 1 เรื่องคือการกระจายอำนาจ และมี "ข้อห้าม" เพิ่มขึ้นมา ซึ่งไม่มีในร่างฉบับพรรคประชาชน คือ ห้ามกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ "แตะ" หมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์ รัฐธรรมนูญ 2560 เขียนไว้ว่าอย่างไร ก็ต้องนำไปบัญญัติในรัฐธรรมนูญใหม่ไว้อย่างนั้น

กรอบเนื้อหาในการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ตามร่างมาตรา 256/26 กรรมาธิการข้างมากวางมาไว้ 10 ประการ ได้แก่

1) การรับรองความเป็นราชอาณาจักรหนึ่งเดียวแบ่งแยกไม่ได้

2) การปกครองประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

3) การคุ้มครองสิทธิ เสรีภาพ ความเสมอภาค ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สวัสดิการขั้นพื้นฐานของประชาชน

4) การกำหนดสถาบันทางการเมืองและความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันทางการเมืองที่ยึดโยงกับประชาชน ประชาชนตรวจสอบถ่วงดุลได้ มีความเป็นประชาธิปไตยที่สมบูรณ์มากขึ้น

5) การวางกลไกที่มีประสิทธิภาพ ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐในการป้องกันและขจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบ การใช้อำนาจโดยมิชอบ และผลประโยชน์ทับซ้อน

6) การจำกัดขอบเขตการใช้อำนาจรัฐและการใช้ดุลยพินิจขององค์กรของรัฐ

7) การสร้างความความเข้มแข็งของหลักนิติธรรมและหลักธรรมาภิบาล รวมถึงการบังคับใช้กฎหมายอย่างเสมอภาค

8) การบริหารราชการแผ่นดินและการขับเคลื่อนนโยบายรัฐที่ยืดหยุ่น คล่องตัว และตอบสนองต่อความเปลี่ยนแปลงและความต้องการของประชาชน

9) การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

10) การวางหลักเกณฑ์การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

นอกจากกรอบ 10 ข้างต้นที่กรรมาธิการข้างมากวางแนวทางมาก ก็มี สส. สว. ทั้งที่เป็นกรรมาธิการข้างน้อยและไม่ได้เป็นกรรมาธิการเลย เสนอกรอบอื่นๆ เพิ่มเติมขึ้น

รัชนีกร ทองทิพย์ สว. เสนอกรอบเสนอหารัฐธรรมนูญใหม่ต้องคงที่มา สว. องค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญ รวมทั้งหน้าที่และอำนาจขององค์กรอิสระ ศาลรัฐธรรมนูญ และศาล คุณสมบัติของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามมาตรา 256 (3) (6) (8) ที่กำหนดเงื่อนไขการลงมติร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมวาระหนึ่งและวาระสาม ต้องได้เสียง สว.หนึ่งในสามด้วย และการแก้ไขรัฐธรรมนูญบางเรื่องต้องทำประชามติ โดยให้เหตุผลถึงความจำเป็นต้องคงไว้ซึ่งที่มา สว. ว่า จากประสบการณ์การเป็น สว. ภายใต้ระบบ “แบ่งกลุ่ม” – “เลือกกันเอง” มีความเชี่ยวชาญการทำงานเฉพาะด้านตามสายอาชีพ แตกต่างจาก สว. ระบบเลือกตั้งที่นำไปสู่สภาผัวเมีย ส่วนเรื่องศาลรัฐธรรมนูญ องค์กรอิสระ ก็เป็นไปตามหลักแบ่งแยกอำนาจที่ต้องมีองค์กรตรวจสอบรัฐบาล

พิสิษฐ์ อภิวัฒนาพงศ์ สว. เดิมเสนอกรอบเนื้อหารัฐธรรมนูญใหม่ ให้ต้องเปิดโอกาสให้ สว. ที่พ้นวาระลงสมัครรับเลือกตั้ง สส. หรือดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้ ต้องมีบทเฉพาะกาลรับรองสมาชิกสภาพ สว. และรับรองวาระการดำรงตำแหน่งขององค์กรอิสระ ศาลรัฐธรรมนูญ ด้วยเจตนาดั้งเดิมว่าปรารถนาดีที่จะเห็นความต่อเนื่องในการปฏิบัติหน้าที่ของ สว. และองค์กรอิสระในช่วงเปลี่ยนผ่านรัฐธรรมนูญ เพื่อการตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อประโยชน์ของพี่น้องประชาชน อย่างไรก็ดี ตนได้รับเสียงทักท้วงจาก สว. เสียงส่วนใหญ่ว่าอาจถูกตีความหรือข้อกังขาว่า เป็นเพื่อประโยชน์ส่วนตัวหรือพยายามยื้ออำนาจ สว. ไว้ เพื่อความสง่างามของรัฐสภา และขจัดข้อครหาของตัวเองและ สว. จึงขอถอนข้อเสนอดังกล่าว

โดยที่ประชุมรัฐสภา มีมติเห็นด้วยกับกรรมาธิการข้างมาก ด้วยคะแนนเสียงเห็นด้วย 545+2 = 547 เสียง ขณะที่ฝั่งเห็นด้วยกับข้อเสนออื่นๆ 18 เสียง งดออกเสียง 6 เสียง ไม่ลงคะแนนเสียง 6 เสียง เท่ากับว่ากรอบการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่จะมี 10 ข้อเท่านั้น

ห้ามแตะหมวด 1 -หมวด 2

ร่างที่ สส. พรรคประชาชนเสนอและรัฐสภารับหลักการ ใช้เป็นร่างหลักในวาระหนึ่ง ไม่มีเงื่อนห้ามผู้ร่างรัฐธรรมนูญแตะต้องบทบัญญัติในหมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์ แต่ร่างฉบับที่ สส.พรรคภูมิใจไทยเสนอ กำหนดชัดว่าร่างรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมี พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขหรือเปลี่ยนแปลงรูปของรัฐรวมถึงมีการเปลี่ยนแปลง หมวด 1 บททั่วไปและหมวด 2 พระมหากษัตริย์ ของรัฐธรรมนูญ 2560 จะกระทำมิได้ เมื่อมาถึงชั้นกรรมาธิการ กรรมาธิการข้างมากเสนอกำหนดไว้ในร่างมาตรา 256/1/1 ว่า “ในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ให้นำบทบัญญัติในหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาบัญญัติไว้โดยมิให้มีการแก้ไข”

สหัสวัต คุ้มคง สส. พรรคประชาชนในฐานะกรรมาธิการข้างน้อย เสนอให้ตัดข้อความตามร่างมาตรานี้ออกไปโดยให้เหตุผลว่าการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่เป็นการใช้อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญของประชาชน ที่จะแสดงออกผ่านประชามติก่อนเริ่มจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ว่าประชาชนจะอนุญาตหรือไม่อนุญาต การเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญที่รัฐสภาเป็นผู้เลือก และการทำประชามติหลังจัดทำรัฐธรรมนูญ กลไกเหล่านี้มีความชอบธรรมจากประชาชนไม่จำเป็นต้องพึ่งพาการคัดลอกถ้อยคำเดิมเพื่อสร้างความชอบธรรมแต่อย่างใด ความชอบธรรมมาจากประชาชนไม่ใช่การตรึงข้อความเดิม

สหัสวัต ระบุต่อไปว่า กรอบเนื้อหายังมีในมาตรา 255 ของรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ห้ามแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองหรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ สามารถเรียกบทบัญญัตินี้ได้ว่า บทบัญญัตินิรันดรตามทฤษฎีการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ จึงไม่มีความจำเป็นที่จะต้องเพิ่มมาตรา 256/26/1

การล็อก "ถ้อยคำ" ในรัฐธรรมนูญ นักวิชาการต่างประเทศ เช่น ริชาร์ด อัลเบิร์ต (Richard Albert) ระบุว่าการล็อกถ้อยคำเป็นรูปแบบการเขียนรัฐธรรมนูญที่แข็งเกินไป และไม่เหมาะกับการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ หากมีบางบทบัญญัติถูกตรึงไว้ จะไม่สัมพันธ์กันระหว่างภายในบทบัญญัติแต่ละมาตราของรัฐธรรมนูญ การตรึงถ้อยคำเก่าเอาไว้ทำให้ผู้ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ไม่สามารถปรับภาษาและหลักการให้ทันสมัยทั้งที่บริบททางสังคมเปลี่ยนแปลง การล็อกถ้อยคำที่หนักเกินไปเป็นบ่อนทำลายอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญของประชาชน เพราะถูกล็อกไว้ล่วงหน้าโดยรัฐสภาชุดนี้ ทั้งที่ผู้มีอำนาจตัดสินใจคือประชาชน

ประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย บทบัญญัติในหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์ ถูกแก้ไขเปลี่ยนแปลงมาตลอด และในอดีตไม่เคยมีการห้ามผู้ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขปรับปรุงเนื้อหาหมวด 1 หมวด 2 แต่ไม่เคยมีครั้งใดที่เปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐและระบอบการปกครอง นี่คือข้อพิสูจน์ว่าการแก้ไขหมวด 1 หมวด 2 ไม่ใช่การล้มล้างการปกครองประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข

ณัฐวุฒิ บัวประทุม ประธานกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ชี้แจงว่า ทางกรรมาธิการข้างมากเห็นว่าการเพิ่มร่างมาตรา 256/26/1 กรรมาธิการได้พิจารณาจากรอบคอบ ถี่ถ้วน อย่างดี เหมาะสมทุกประการ เพื่อนำไปสู่การเปลี่ยนผ่านการปลดล็อกแก้ไขรัฐธรรมนูญ กรรมาธิการเสียงข้างมากขอยืนยันร่างมาตรานี้ไว้

ที่ประชุมรัฐสภา มีมติเห็นด้วยกับกรรมาธิการข้างมาก ด้วยคะแนนเสียงเห็นด้วย 438+2 = 440 เสียง ฝั่งที่เห็นด้วยกับกรรมาธิการข้างน้อยให้ตัดร่างมาตราดังกล่าวออกไป 5 เสียง งดออกเสียง 140 เสียง ไม่ลงคะแนนเสียง 4 เสียง ภายใต้เงื่อนไขนี้ ผู้ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ “ห้ามแตะ” บทบัญญัติในหมวด 1 และหมวด 2 ต้องกำหนดไว้เหมือนในรัฐธรรมนูญ 2560