แกะรอยสันติภาพพม่า (1) การเจรจาที่ชะงักงันและหมากกลยุทธศาสตร์

รายงานพิเศษ “การเมืองพม่า” ว่าด้วยการเจรจาสันติภาพและสหพันธรัฐ (ที่ยังสร้างไม่เสร็จ) รวบรวมรายละเอียดและแจกแจงความสลับซับซ้อนให้ย่นย่อที่สุด เข้าใจง่ายที่สุด และอัพเดทที่สุด ตอนแรกว่าด้วยเรื่องการเมืองระดับมหภาค ที่มาที่ไปของการเจรจาสันติภาพ ได้ผลลัพธ์ใดแล้วบ้าง ความชะงักงันเกิดขึ้นเพราะเหตุใด การปะทะกันจะเดินคู่ขนานไปกับการเจรจาอีกนานหรือไม่ ฯลฯ

แกะรอยสันติภาพพม่า (2) รัฐมอญ: ต่อสู้ต่อรองเพื่อสิทธิในรัฐชนชาติพันธุ์, 21 ม.ค. 2562
ชีวิตชายขอบหลังพม่าเปลี่ยนไม่ผ่าน (1): แม่ตาวคลินิก ความท้าทายสาธารณสุขชายแดน, 1 พ.ย. 2561
ชีวิตชายขอบหลังพม่าเปลี่ยนไม่ผ่าน (2): ผู้ลี้ภัยชายแดนไทย-รัฐฉาน, 8 พ.ย. 2561
ชีวิตชายขอบหลังพม่าเปลี่ยนไม่ผ่าน (ตอนจบ): ผู้อพยพชาวกะเหรี่ยงในดินแดนตนเอง, 14 พ.ย. 2561

ตอนแรกของรายงานพิเศษวิเคราะห์การเมืองสันติภาพของรัฐบาลพม่ากับกลุ่มชาติพันธุ์ 10 กลุ่มซึ่งเริ่มเจรจาหยุดยิงทั่วประเทศมาตั้งแต่ปี 2015

แม้จุดเริ่มต้นดี แต่การเจรจาสันติภาพต่อจากนั้นคือเนื้อหาสาระ ซึ่งตอนนี้หยุดชะงักลงหลัง ผบ.สส. กองทัพพม่าขอให้กลุ่มชาติพันธุ์เลิกคิดเรื่องแยกตัวออกจากสหภาพ รวมทั้งไม่รับแนวคิด "กองทัพสหพันธรัฐ" ของกลุ่มชาติพันธุ์

นอกจากนี้ยังน่าจับตาการปรากฏตัวของพันธมิตรกลุ่มชาติพันธุ์ FPNCC นำโดยกองทัพสหรัฐว้า UWSA ที่ยังไม่ได้ร่วมลงนามหยุดยิงทั่วประเทศ แต่กลับเร่งขยายอำนาจทางทหาร สร้างอำนาจต่อรองคู่ขนานเวทีเจรจา

000

ศักราชใหม่แห่งสันติภาพของสาธารณรัฐแห่งสหภาพเมียนมาหรือพม่า อาจเริ่มนับได้จากการที่รัฐบาลพม่าลงนามข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศ (Nationwide Ceasefire Agreement-NCA) กับกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ (Ethnic Armed Organizations-EAOs) เมื่อ 15 ตุลาคม 2015 ตามมาด้วยการเปลี่ยนผ่านหลังการเลือกตั้ง 8 พฤศจิกายน 2015 ที่นำไปสู่การมีรัฐบาลพลเรือนนำโดยพรรคสันนิบาตแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตย (NLD) มาจนถึงปัจจุบัน อย่างไรก็ตาม ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2008 รัฐบาลพลเรือนต้องแบ่งอำนาจให้กองทัพด้วยโควตาที่นั่ง 1 ใน 4 ของสภาทุกระดับและมีบทบาทสำคัญทั้งในทางการเมืองและความมั่นคงตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด

การเจรจาหยุดยิงนั้นเป็นเพียงการเริ่มต้น การเจรจาสันติภาพต่อจากนั้นต่างหากคือเนื้อหาสาระซึ่งยังมีหนทางอีกยาวไกลกว่าจะไปสู่สันติภาพที่แท้จริง น่าแปลกที่แม้จะมีรัฐบาลที่เป็นประชาธิปไตยมากขึ้นแล้วแต่กระบวนการเจรจาสันติภาพที่สานต่อมาจากรัฐบาลชุดเก่าที่นำโดยประธานาธิบดีเต็งเส่งกลับยังไม่มีความคืบหน้านัก ที่ผ่านมารัฐบาลพรรค NLD จัดประชุมสันติภาพปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21 มาแล้วถึง 3 ครั้งแต่ก็ยังไม่มีผลสัมฤทธิ์ ในทางปฏิบัติสถานการณ์บริเวณพื้นที่ชายแดนไทย-พม่า กองทัพพม่ายังคงเสริมความเข้มแข็งทางทหาร และยังคงมีการปะทะกันระหว่างกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์กับกองทัพรัฐบาลพม่า รวมทั้งมีการอพยพของผู้คนในดินแดนชาติพันธุ์

รายงานพิเศษชิ้นนี้จะสำรวจสถานการณ์ในพื้นที่ชายแดนไทย-พม่า พัฒนาการของการเจรจาสันติภาพจนถึงปัจจุบันว่าเดินหน้าหรือถดถอยในจุดใดบ้าง รวมถึงผลกระทบในมิติต่างๆ ทั้งในทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคมและวิถีชีวิตของประชากรตามแนวชายแดน

เราพูดคุยกับองค์กรประชาสังคมรวมทั้งกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ (EAOs) ที่มีพื้นที่ติดต่อกับชายแดนไทยและร่วมการเจรจาสันติภาพกับรัฐบาลพม่า ได้แก่ รัฐฉาน รัฐกะเหรี่ยง และรัฐมอญ กรณีของรัฐกะเรนนีที่มีพื้นที่ติดต่อกับ จ.แม่ฮ่องสอน นั้นจะใช้การประมวลและสรุปสถานการณ์จากข่าวสารที่ปรากฏ

จุดเริ่มต้นข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศ และการเปลี่ยนผ่านทางการเมือง

ตัวแทนกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ 8 กลุ่ม และตัวแทนรัฐบาลพม่านำโดยประธานาธิบดีเต็ง เส่ง ถ่ายภาพร่วมกันเป็นที่ระลึก หลังพิธีลงนามข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศ (NCA) ที่เนปิดอว์ เมื่อ 15 ตุลาคม 2015 และในเดือนกุมภาพันธ์ปี 2018 มีอีก 2 กลุ่มเข้าร่วม รวมเป็น 10 กลุ่ม (ที่มา: แฟ้มภาพ/The Global New Light of Myanmar, 16 October 2015)

พล.ท.เจ้ายอดศึก ประธานสภาเพื่อการกอบกู้รัฐฉาน/กองทัพรัฐฉาน (RCSS/SSA) ทั้งนี้กองทัพรัฐฉาน RCSS/SSA เป็น 1 ใน 10 กองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ที่ลงนามข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศ NCA กับรัฐบาลพม่าในปี 2015 (แฟ้มภาพ/ประชาไท)

มูตู เซพอ ประธานสหภาพแห่งชาติกะเหรี่ยง (KNU) ภาพถ่ายในปี 2013 ระหว่างงานรำลึกวันปฏิวัติกะเหรี่ยงครั้งที่ 64 ในพื้นที่ควบคุมของกองพลน้อยที่ 7 KNLA ทั้งนี้สหภาพแห่งชาติกะเหรี่ยง KNU เป็น 1 ใน 10 กองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ที่ลงนามหยุดยิง NCA (แฟ้มภาพ/ประชาไท)

แผนที่ประเทศพม่าแสดงพื้นที่รายอำเภอใน 14 ภาคและรัฐชาติพันธุ์ ที่มีการเคลื่อนไหวของกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ทั้งที่เข้าร่วมลงนาม NCA และไม่ได้ลงนาม NCA โดยเป็นข้อมูลในปี 2016 (ที่มา: ดัดแปลงจาก The Asia Foundation. "The Contested Areas of Myanmar : Subnational Conflict, Aid and Development" October 2016, p.14.) (คลิกเพื่อรับชมภาพขยาย)

ย้อนกลับไปปี 2008 ในยุคสมัยรัฐบาลทหาร สภาสันติภาพและการพัฒนาแห่งรัฐ (SPDC) ที่ควบคุมอำนาจรัฐเบ็ดเสร็จย่อมทำให้ผลการลงประชามติรัฐธรรมนูญในเดือนพฤษภาคม 2008 เป็นไปตามที่ผู้นำทหารคาดหมายออกแบบไว้ ในที่สุด กองทัพพม่าสามารถสืบทอดอำนาจผ่านโครงสร้างทางการเมืองต่างๆ และนำมาสู่การเลือกตั้งเป็นครั้งแรกเมื่อ 7 พฤศจิกายน 2010 ได้รัฐบาลกึ่งทหารกึ่งพลเรือนนำโดยพรรคสหภาพเพื่อความสามัคคีและการพัฒนา (USDP) ที่ก่อตั้งโดยรัฐบาลทหารพม่า 

ภายหลังการสาบานตนรับตำแหน่งประธานาธิบดีของ เต็งเส่ง ซึ่งเป็นอดีตนายทหารในกองทัพพม่าเมื่อ 30 มีนาคม 2011 ก็มีการประกาศในเดือนสิงหาคม 2011 ว่าต้องการเจรจาสันติภาพกับกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ทั่วประเทศ

ผลจากกระบวนการสันติภาพระหว่างรัฐบาลพม่ากับกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์แบบทวิภาคีที่เริ่มต้นตั้งแต่ปลายปี 2011 นำมาสู่การริเริ่มเจรจาหยุดยิงทั่วประเทศ หรือ NCA ในวันที่ 15 ตุลาคม 2015 มีกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ 8 กลุ่มลงนามข้อตกลงกับรัฐบาลพม่า ประกอบด้วย

1. สหภาพแห่งชาติกะเหรี่ยง (Karen National Union - KNU)
2. สภาเพื่อการกอบกู้รัฐฉาน/กองทัพรัฐฉาน (Restoration Council of Shan State/Shan State Army - RCSS/SSA)
3. แนวร่วมนักศึกษาพม่าทั้งมวลเพื่อประชาธิปไตย (All Burma Students’ Democratic Front  - ABSDF) 
4. กองทัพกะเหรี่ยงประชาธิปไตยผู้มีความเมตตา (Democratic Karen Benevolent Army -DKBA)
5. สภาสันติภาพแห่งกองทัพปลดปล่อยแห่งชาติกะเหรี่ยง (KNU/KNLA Peace Council หรือ KPC)
6. พรรคปลดปล่อยอาระกัน (Arakan Liberation Party -ALP)
7. องค์กรปลดปล่อยแห่งชาติปะโอ (Pa-O National Liberation Organization - PNLO)
8. กองทัพแนวร่วมแห่งชาติชิน (Chin National Front -CNF) 

ต่อมาในเดือนกุมภาพันธ์ 2018 มีอีก 2 กลุ่มร่วมลงนาม คือ 
9. สหภาพประชาธิปไตยลาหู่ (Lahu Democratic Union - LDU) 
10. พรรครัฐมอญใหม่ (New Mon State Party - NMSP)

เปิดโรดแมปสันติภาพ เขาเจรจาอะไรกัน

ในข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศกำหนด 7 ขั้นตอนโรดแมปทางการเมืองประกอบด้วย

1. ลงนามข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศ (NCA)
2. ร่างและลงมติรับ "กรอบการเจรจาทางการเมือง" โดยผู้แทนรัฐบาลและกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์
3. จัดการเจรจาทางการเมืองระดับประเทศ บนพื้นฐานของกรอบการเจรจาทางการเมืองและเจรจาในมาตรการด้านการบูรณาการด้านความมั่นคง (security reintegration) และภารกิจอื่นที่จำเป็น 
4. จัดการประชุมสันติภาพในระดับสหภาพ (Union Peace Conference)
5. ลงนามในสนธิสัญญาสหภาพ (Pyidaungsu Accord)
6. เสนอสนธิสัญญาสหภาพเพื่อให้รัฐสภาแห่งสหภาพให้สัตยาบัน
7. นำผลทุกข้อจากสนธิสัญญาสหภาพมาปฏิบัติ รวมทั้งดำเนินการเรื่องบูรณาการด้านความมั่นคงให้เสร็จสมบูรณ์ [1]

ขั้นตอนหลังการลงนามหยุดยิงทั่วประเทศ มีการกำหนดหลักปฏิบัติทางการทหาร ข้อบังคับที่เกี่ยวข้องกับการหยุดยิง รวมทั้งจัดตั้งคณะกรรมการร่วมเพื่อสังเกตการณ์หยุดยิง และคณะกรรมการร่วมเพื่อการเจรจาสันติภาพระดับสหภาพ โดยมีการกำหนดกรอบการเจรจาทางการเมืองและการบูรณาการด้านความมั่นคงภายใน 90 วัน

ในประเด็นบูรณาการด้านความมั่นคงนี้เองที่ทั้ง 2 ฝ่ายมีความเห็นไม่ตรงกัน รัฐบาลพม่าเน้นว่าการบูรณาการด้านความมั่นคง คือการลดอาวุธ, การเลิกระดมพล และการบูรณาการ (Disarmament, Demobilization and Reintegration - DDR) ขณะที่กองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ให้ความสำคัญกับเรื่องการปฏิรูปหน่วยงานด้านความมั่นคง (Security Sector Reform - SSR) ซึ่งมีปลายทางคือ "กองทัพสหพันธรัฐ" (federal army) ที่ประกอบด้วยกำลังพลของกลุ่มชาติพันธุ์ [2]

พันธมิตรฝ่ายเหนือ FPNCC: กลุ่มที่ยังไม่เข้าร่วม NCA

การประชุม "ปางคำซัมมิท" ครั้งที่ 4 เมื่อเดือนเมษายน 2017 ที่เมืองปางคำหรือปางซาง โดยตัวแทนกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ที่นำโดยกองทัพสหรัฐว้า UWSA เป็นจุดเริ่มต้นของพันธมิตรฝ่ายเหนือ FPNCC (ที่มา: แฟ้มภาพ/FPNCC)

กระบวนการเจรจาสันติภาพนั้นมีความสำคัญแต่ก็ยังไม่ใช่ภาพทั้งหมด การเมืองของพม่าสลับซับซ้อนกว่านั้น ยังมีกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ยังที่ไม่ได้เข้าร่วมลงนามหยุดยิงทั่วประเทศกลุ่มใหญ่ คือ คณะกรรมการเจรจาและปรึกษาทางการเมืองแห่งสหพันธรัฐ (Federal Political Negotiation Consultative Committee : FPNCC) หรือเรียกว่า พันธมิตรฝ่ายเหนือ FPNCC ซึ่งรวมตัวกันหลังการประชุม "ปางคำซัมมิท" ครั้งที่ 4 ระหว่าง 15-19 เมษายน 2017 ที่เมืองปางคำหรือปางซาง เมืองหลวงของเขตปกครองตนเองของกลุ่มว้า โดยปัจจุบันประกอบด้วย 7 กลุ่มหลัก

1. กองทัพสหรัฐว้า (United Wa State Army - UWSA)
2.  กองทัพสัมพันธมิตรประชาธิปไตยแห่งชาติ-รัฐฉานตะวันออก (National Democratic Alliance Army- Eastern Shan State (NDAA-ESS) หรือกองทัพเมืองลา NDAA
3. แนวร่วมปลดปล่อยรัฐปะหล่อง/กองทัพปลดปล่อยแห่งชาติตะอาง (Palaung State Liberation Front /Ta’ang National Liberation Army - PSLF/TNLA) หรือกองทัพตะอาง TNLA
4. พรรคเพื่อความจริงและความยุติธรรมแห่งชาติเมียนมา/กองทัพพันธมิตรประชาธิปไตยแห่งชาติเมียนมา (Myanmar National Truth and Justice Party/Myanmar National Democratic Alliance Army - MNTJP/MNDAA) หรือกองทัพโกก้าง MNDAA
5. พรรครัฐฉานก้าวหน้า/กองทัพรัฐฉาน (Shan State Progress Party/Shan State Army - SSPP/SSA) หรือกองทัพรัฐฉานเหนือ SSPP/SSA
6. องค์กรเพื่ออิสรภาพกะฉิ่น/กองทัพแห่งอิสรภาพกะฉิ่น (Kachin Independence Organization/ Kachin Independence Army - KIO/KIA) หรือกองทัพแห่งอิสรภาพกะฉิ่น KIA
7. สหสันนิบาตแห่งอาระกัน/กองทัพอาระกัน (United League of Arakan/Arakan Army - ULA/AA) หรือกองทัพอาระกัน ULA/AA

พันธมิตรฝ่ายเหนือ FPNCC ยังไม่ร่วมลงนามหยุดยิงทั่วประเทศขณะเดียวกันก็เป็นกลุ่มที่มีอำนาจต่อรองสูง แกนนำหลักคือกองทัพสหรัฐว้า UWSA ซึ่งมีกำลังพล 30,000 นาย นับว่ามีกำลังพลมากที่สุดในบรรดากลุ่มชาติพันธุ์ในพม่า

โดยพันธมิตรฝ่ายเหนือ FPNCC ถูกมองว่าได้รับการสนับสนุนจากจีน เห็นได้จากแถลงการณ์เมื่อเดือนมีนาคม 2018 ที่ย้ำว่าการเข้ามามีบทบาทของจีนในการเจรจาสันติภาพมีความสำคัญ รัฐบาลพม่าควรเชิญผู้แทนของพันธมิตรฝ่ายเหนือร่วมการประชุมปางโหลงครั้งที่ 3 แต่มีเงื่อนไขว่าต้องมีแผนรักษาความปลอดภัยสำหรับผู้แทนที่จะเข้าร่วม โดยให้ทางการจีนเข้ามาดูแลเรื่องนี้ [3]

ที่ผ่านมารัฐบาลพม่าไม่รับรองสถานะของ 3 กองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ที่เป็นสมาชิกพันธมิตรฝ่ายเหนือ FPNCC และยังสู้รบกับกองทัพพม่าอยู่ นั่นคือ กองทัพโกก้าง MNDAA กองทัพตะอาง TNLA และกองทัพอาระกัน ULA/AA อย่างไรก็ตามในการประชุมปางโหลงในศตวรรษที่ 21 ซึ่งเป็นการประชุมสันติภาพในระดับสหภาพ (Union Peace Conference) ตามโรดแมปนั้น ในการประชุมครั้งที่ 3 เมื่อเดือนกรกฎาคม 2018 ดูจะมีสัญญาณที่ดี เพราะนอกจากการเชิญผู้แทนพันธมิตรฝ่ายเหนือเข้าร่วมการประชุมแล้ว ยังมีการเจรจาห้องย่อยระหว่างรอง ผบ.สส.กองทัพพม่า พล.อ.โซวิน (Soe Win) กับผู้แทน 3 กองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ดังกล่าวด้วย [4] โดยรายละเอียดการเมืองของกลุ่มพันธมิตรฝ่ายเหนือ FPNCC สามารถอ่านได้ในล้อมกรอบ 

กองกำลังกลุ่มย่อยที่ยังไม่ลงนามหยุดยิง NCA

นอกจากนี้ยังมีกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ที่ไม่ได้ลงนามหยุดยิงทั่วประเทศกลุ่มอื่นๆ อีก เช่น  พรรคก้าวหน้าแห่งชาติกะเรนนี (Karenni National Progressive Party – KNPP) เคลื่อนไหวในพื้นที่รัฐกะเรนนี ตรงข้าม จ.แม่ฮ่องสอน โดยลงนามข้อตกลงหยุดยิง 2 ฝ่ายระดับรัฐบาลสหภาพตั้งแต่เดือนมิถุนายนปี 2012 [5]

ต้องกล่าวไว้ด้วยว่า พรรคก้าวหน้าแห่งชาติกะเรนนี KNPP เป็นแกนนำในสภาสหพันธรัฐชาติสหภาพ (The United Nationalities Federal Council - UNFC) ซึ่งเป็นพันธมิตรของกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ที่ก่อตั้งในเดือนกุมภาพันธ์ปี 2011 โดยมีสมาชิกร่วมก่อตั้ง 11 กลุ่ม อย่างไรก็ตาม สมาชิกสำคัญได้ทยอยถอนตัวออกไปแล้ว ได้แก่ สหภาพแห่งชาติกะเหรี่ยง KNU ในปี 2014 [6] กองทัพแห่งอิสรภาพกะฉิ่น KIA กองทัพรัฐฉานเหนือ SSPP/SSA กองทัพโกก้าง MNDAA กองทัพตะอาง TNLA [7] ซึ่งทั้ง 4 กลุ่มนี้ไปเข้าร่วมกับพันธมิตรฝ่ายเหนือ ส่วนพรรครัฐมอญใหม่ NMSP และสหภาพประชาธิปไตยลาหู่ LDU ก็หันไปลงนามหยุดยิงทั่วประเทศเมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2018 [8]

ส่วนกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ขนาดเล็กที่ไม่ได้ร่วมลงนามหยุดยิงทั่วประเทศ NCA อื่นๆ ก็เช่น องค์กรแห่งชาติว้า (Wa National Organiztion - WNO) ซึ่งลาออกจากสมาชิก UNFC ในปี 2017 นั้น มีรายงานด้วยว่าองค์กรแห่งชาติว้า WNO ถูกกดดันจากกองทัพสหรัฐว้า UWSA ไม่ให้ลงนามหยุดยิง NCA และมีข้อเสนอให้เข้ากับกองทัพสหรัฐว้า UWSA [9] สภาสังคมนิยมแห่งชาตินาคาแลนด์-คะปลัง (National Socialist Council of Nagaland-Khaplang - NSCN-K) [10] และองค์กรแห่งชาติกูกี (Kuki National Organization - KNO) [11]

เจรจาสันติภาพไปถึงขั้นไหน

หากดูขั้นตอนเจรจาสันติภาพที่แบ่งเป็น 7 ขั้นตอน ปัจจุบันรัฐบาลพม่าและกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ 10 กลุ่มที่ลงนามในข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศนั้นอยู่ในขั้นตอนที่ 3-5 คือ เจรจาการเมืองระดับประเทศ ประชุมสันติภาพในระดับสหภาพ และลงนามในสนธิสัญญาสหภาพ 

ในสมัยรัฐบาลพลเรือนพรรค NLD ที่มีประธานาธิบดีคือตินจ่อ (มีนาคม 2016 ถึง มีนาคม 2018) และวินมิ้น (มีนาคม 2018 ถึงปัจจุบัน) และอองซานซูจีเป็นที่ปรึกษาแห่งรัฐ มีการจัดประชุมสันติภาพระดับสหภาพ - ปางโหลงศตวรรษที่ 21 (The Union Peace Conference - 21st Century Panglong) ที่เนปิดอว์ ครั้งแรกจัดขึ้นเมื่อ 31 สิงหาคมถึง 4 กันยายน 2016 ครั้งที่สอง 24 ถึง 29 กรกฎาคม 2017 และครั้งที่สาม 11 ถึง 16 กรกฎาคม 2018

เจ้ากว๋ออัน (Zhao Guo An) ผู้แทนกิจการต่างประเทศ กองทัพสหรัฐว้า (UWSA) พบกับอองซานซูจี ที่ปรึกษาแห่งรัฐ ผู้นำคนสำคัญในรัฐบาลพม่า ระหว่างการประชุมสันติภาพปางโหลงศตวรรษที่ 21 ครั้งที่ 3 เมื่อ 12 กรกฎาคม 2018 (ที่มา: The Global New Light of Myanmar, 13 July 2018)

ความคืบหน้าของการประชุมปางโหลงศตวรรษที่ 21 ในครั้งต่างๆ สรุปได้ดังนี้  

หลังการเจรจาครั้งแรก ในวันที่ 15 ตุลาคม 2016 รัฐบาลพม่าได้ประกาศสิ่งที่เรียกว่า "โรดแมป 7 ขั้นตอนเพื่อการปรองดองแห่งชาติและสันติภาพในสหภาพ" ออกมาเพิ่มเติม ประกอบด้วย

1. ทบทวนกรอบเจรจาทางการเมือง
2. แก้ไขกรอบเจรจาทางการเมือง
3. จัดการประชุมสันติภาพในระดับสหภาพ - ปางโหลงศตวรรษที่ 21 ให้สอดคล้องกับกรอบเจรจาทางการเมืองที่มีการแก้ไขและรับรอง
4. ลงนามในข้อตกลงระดับสหภาพ ข้อตกลงการประชุมปางโหลงศตวรรษที่ 21 ที่อยู่บนพื้นฐานของผลการประชุมปางโหลงศตวรรษที่ 21
5. แก้ไขรัฐธรรมนูญให้สอดคล้องกับข้อตกลงระดับสหภาพและรับรองรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไข
6. จัดการเลือกตั้งทั่วไปแบบหลายพรรคการเมืองให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญฉบับที่แก้ไข
7. สร้างสหภาพที่เป็นสหพันธรัฐที่เป็นไปตามผลการเลือกตั้งแบบหลายพรรคการเมืองในระบอบประชาธิปไตย [12]

การประชุมครั้งที่ 2 มีการลงนามในสนธิสัญญาสหภาพ (Pyidaungsu Accord) 37 ข้อตกลง มีเนื้อหาเกี่ยวข้องกับ (1) ข้อตกลงด้านการเมือง หลักการพื้นฐานของสหพันธรัฐนิยม 12 ข้อ (2) นโยบายข้อตกลงด้านเศรษฐกิจ 11 ข้อ (3) ข้อตกลงด้านการพัฒนาภูมิภาค 4 ข้อ และ (4) ข้อตกลงด้านที่ดิน และธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม 10 ข้อ [13]

การประชุมครั้งที่ 3 มีการลงนามในสนธิสัญญาสหภาพ (Pyidaungsu Accord) 14 ข้อตกลง มีเนื้อหาเกี่ยวข้องกับ (1) ประเด็นสังคม 7 ข้อตกลง (2) ประเด็นการเมือง 4 ข้อตกลง (3) ที่ดินและสิ่งแวดล้อม 2 ข้อตกลง และ (4) ประเด็นเศรษฐกิจ 1 ข้อตกลง [14]

การปะทะกันด้วยอาวุธในห้วงปี 2018 

แม้จะอยู่ในช่วงลงนามหยุดยิงในระดับประเทศ NCA และอยู่ในขั้นตอนเจรจาสันติภาพมาตั้งแต่ปี 2015 แต่ในทางตรงข้ามกองทัพพม่าเองก็ขยายกำลังทางทหาร รวมทั้งเสริมสิ่งอำนวยความสะดวกทางการทหารเข้าไปในพื้นที่ของกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ด้วย นำไปสู่การเผชิญหน้าและการปะทะทางทหารหลายครั้ง เฉพาะในปี 2018 มีกรณีเสริมกำลังทหารเพื่อฟื้นฟูถนนยุทธศาสตร์เชื่อมฐานทัพพม่า 2 แห่งในพื้นที่ปกครองของกองพลน้อยที่ 5 สหภาพแห่งชาติกะเหรี่ยง KNU ที่เป็นภาคีหยุดยิง NCA จนปะทะกับทหารกะเหรี่ยง KNU ในเดือนมีนาคม-เมษายน

หรือกรณีที่กองทัพพม่าปะทะกับกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ที่เป็นพันธมิตรฝ่ายเหนือ FPNCC ทั้งในพื้นที่รัฐฉานตอนเหนือติดต่อกับรัฐกะฉิ่น กรณีกองทัพพม่าปะทะกับกองทัพตะอาง TNLA และพันธมิตรคือกองทัพกะฉิ่น KIA และกองทัพอาระกัน ULA/AA รวมทั้งกรณีที่กองทัพพม่าปะทะกับกองทัพอาระกัน ULA/AA ที่เริ่มส่งกำลังเข้าไปเคลื่อนไหวบริเวณชายแดนรัฐชินและรัฐยะไข่

นอกจากนี้ยังเกิดกรณีปะทะกันที่เป็นความขัดแย้งข้ามกลุ่มชาติพันธุ์ (inter-ethnic conflict) ที่เห็นเด่นชัดคือ กองทัพรัฐฉาน RCSS/SSA ที่เป็นกลุ่มที่ลงนามหยุดยิงทั่วประเทศ NCA กับรัฐบาลพม่า ได้ปะทะกับกองทัพตะอาง TNLA ในพื้นที่รัฐฉานตอนเหนือมาตั้งแต่ปี 2015

และในปี 2018 กองทัพรัฐฉานเหนือ SSPP/SSA ซึ่งเป็นหนึ่งในสมาชิกพันธมิตรฝ่ายเหนือ FPNCC ก็ร่วมกับกองทัพตะอาง TNLA ต่อสู้กับกองทัพรัฐฉาน RCSS/SSA โดยมีการปะทะต่อเนื่องมาตั้งแต่ปลายปี 2018 จนล่วงเข้าสู่ปี 2019

ขณะเดียวกันองค์กรปลดปล่อยแห่งชาติปะโอ PNLO ที่เป็นกลุ่มที่ลงนามหยุดยิง NCA ก็ปะทะกับกองทัพรัฐฉาน RCSS/SSA ในช่วงกลางเดือนตุลาคม

สถาบันเมียนมาเพื่อสันติภาพและความมั่นคง (Myanmar Institute for Peace and Security - MIPS) ระบุว่าเฉพาะเดือนมกราคมถึงพฤศจิกายนปี 2018 มีเหตุปะทะกันด้วยอาวุธทั่วประเทศ 518 ครั้ง โดยในจำนวนนี้ เป็นกรณีกองทัพกะฉิ่น KIO/KIA ที่ยังไม่ได้ลงนามหยุดยิงทั่วประเทศ NCA ปะทะกับกองทัพพม่า 245 ครั้ง สหภาพแห่งชาติกะเหรี่ยง KNU ซึ่งลงนามหยุดยิงทั่วประเทศ NCA ปะทะกับกองทัพพม่า 57 ครั้ง โดยการปะทะเกือบทั้งหมดเกิดขึ้นในจังหวัดมูตรอ รัฐกะเหรี่ยง พื้นที่ของกองพลน้อยที่ 5 สหภาพแห่งชาติกะเหรี่ยง KNU นอกจากนี้ยังมีการปะทะกันระหว่างกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ด้วยกันเองอย่างน้อย 83 ครั้ง [15]

สถานการณ์ซ้ำยังเลวร้ายลงไปอีกเมื่อกองทัพพม่ากวาดล้างชุมชนมุสลิมโรฮิงญาในเดือนสิงหาคมปี 2017 จนมีผู้อพยพมากกว่า 8 แสนคนที่ชายแดนบังกลาเทศ

เจรจาชะงักหลังคุยไม่ตกประเด็นความมั่นคง

พล.อ.อาวุโส มินอ่องหล่าย ผู้บัญชาการทหารสูงสูดของกองทัพพม่า ผู้คัดค้าน "สิทธิแยกตัว" ออกจากสหภาพของรัฐชาติพันธุ์ รวมทั้งยืนยันว่าพม่าจะต้องเป็น "กองทัพเดียว" ส่งผลทำให้ตั้งแต่ปลายเดือนตุลาคม 2018 สหภาพแห่งชาติกะเหรี่ยง KNU และกองทัพรัฐฉาน RCSS/SSA ถอนตัวจากการเจรจาสันติภาพชั่วคราว (ที่มา: แฟ้มภาพ/The Global New Light of Myanmar, 28 March 2015)

เมื่อพิจารณาผลจากการประชุมสันติภาพที่จัดขึ้นหลายครั้งในหลายระดับแล้ว แต่ที่ต้องขีดเส้นใต้ไว้ก็คือ ยังไม่มีการหยิบยกประเด็นด้านความมั่นคงขึ้นมาหารือ

ประเด็นการบูรณาการด้านความมั่นคงยังเป็นสิ่งที่รัฐบาลพม่า/กองทัพพม่าเห็นไม่ตรงกับกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ โดยรัฐบาลพม่าเน้นว่าปลายทางของการบูรณาการด้านความมั่นคงต้องนำไปสู่การมีกองทัพเดียว (single army) ขณะที่กองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์เห็นว่าต้องเป็น "กองทัพสหพันธรัฐ" (federal army) ที่ประกอบด้วยกำลังพลของกลุ่มชาติพันธุ์

ความต่างในสาระสำคัญนั้นทำให้การเจรจาไปต่อลำบาก แต่ก็มีความพยายามผลักดันให้เดินหน้าต่อไปด้วย "การประชุมสุดยอดด้านสันติภาพ" ที่จัดขึ้น 3 วัน เมื่อ 8 ถึง 10 ตุลาคม 2018 ที่เนปิดอว์ แต่แล้ว พล.อ.อาวุโส มินอ่องหล่าย ผู้บัญชาการทหารสูงสุดของพม่าก็ได้คัดค้าน "สิทธิแยกตัว" ออกจากสหภาพของบรรดารัฐกลุ่มชาติพันธุ์ โดยยกมาตรา 10 ของรัฐธรรมนูญปี 2008 ฉบับที่ร่างในสมัยรัฐบาลทหารพม่าที่ระบุว่า ไม่มีส่วนหนึ่งส่วนใดของดินแดนที่ประกอบขึ้นเป็นสหภาพสามารถแยกตัวออกจากสหภาพได้ รวมทั้งย้ำว่ารูปแบบกองทัพต้องเป็น "กองทัพเดียว" ขณะที่อองซานซูจีกล่าวในทำนองว่ารัฐบาลให้สัญญาไว้หลายครั้งแล้วว่าจะดำเนินการตามหลักการประชาธิปไตยและรูปแบบสหพันธรัฐในแบบที่ชนกลุ่มน้อยเรียกร้องไว้ [16]

ผลของการยืนยันดังกล่าวทำให้สหภาพแห่งชาติกะเหรี่ยง KNU และกองทัพรัฐฉาน RCSS/SSA ประกาศถอนตัวจากการเจรจาสันติภาพกับรัฐบาลพม่าเป็นทางการชั่วคราว เหลือเพียงช่องทางหารืออย่างไม่เป็นทางการ ในกรณีของกองทัพรัฐฉานพวกเขายังระบุด้วยว่า หากไม่มีการปรึกษาหารือกับประชาชนในรัฐฉาน พวกเขาจะไม่ยอมยกเลิกสิทธิในการแยกตัวออกจากสหภาพพม่า

นับเป็นการระงับการเจรจาสันติภาพชั่วคราวของกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์หลักที่ลงนามในข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศ NCA ทำให้กองทัพพม่าต้องหาทางผ่อนคลายสถานการณ์ด้วยการประกาศหยุดยิงฝ่ายเดียวในพื้นที่ตอนเหนือของประเทศเป็นเวลา 4 เดือน นับตั้งแต่ 21 ธันวาคม 2018 ครอบคลุมพื้นที่ 5 บก.กองทัพภาค ได้แก่ บก.กองทัพภาคเหนือ รัฐกะฉิ่น บก.ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ บก.ภาคตะวันออก บก.ภาคตะวันออกกลาง และ บก.ภาคสามเหลี่ยม ในรัฐฉาน เพื่อเปิดทางให้ศูนย์ปรองดองแห่งชาติและการสันติภาพ (National Reconciliation and Peace Center - NRPC) หน่วยงานที่ตั้งโดยประธานาธิบดีพม่า เข้าเจรจาสันติภาพกับกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ในพื้นที่ของ บก.กองทัพภาคดังกล่าว [17] โดยเฉพาะ 3 กองกำลังที่เป็นสมาชิกพันธมิตรฝ่ายเหนือที่สู้รบอยู่กับกองทัพพม่า ได้แก่ กองทัพโกก้าง MNDAA กองทัพตะอาง TNLA และกองทัพอาระกัน ULA/AA

นอกจากนี้ยังเปิดทาง หากพันธมิตรฝ่ายเหนือทั้ง 7 กลุ่มจะเข้าร่วมเจรจาสันติภาพและลงนามในข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศ เพื่อหวังให้มีผลถ่วงดุลและลดน้ำหนักต่อรองของภาคีเจรจา NCA ปัจจุบันที่สหภาพแห่งชาติกะเหรี่ยง KNU และกองทัพรัฐฉาน RCSS/SSA มีบทบาทสำคัญ และเพิ่งประกาศถอนตัวจากเวทีเจรจาชั่วคราว

แต่ก่อนจะครบกำหนด 4 เดือนการประกาศหยุดยิงฝ่ายเดียวของกองทัพพม่าในปลายเดือนเมษายน 2019 สถานการณ์ในพื้นที่ชายแดนก็อาจเปลี่ยนแปลงได้ทุกเมื่อ โดยล่าสุด พลจัตวาตาโพนจ่อแห่งกองทัพตะอาง TNLA ในนามโฆษกกลุ่มพันธมิตรฝ่ายเหนือ ก็ให้สัมภาษณ์สื่อพม่าเมื่อ 28 ธันวาคม 2018 เรียกร้องให้กองทัพพม่าหยุดยิงในพื้นที่รัฐยะไข่ ที่เป็นพื้นที่เคลื่อนไหวของกองทัพอาระกัน ULA/AA ด้วย มิเช่นนั้นจะไม่ยึดถือการเจรจาหยุดยิงที่กองทัพพม่าประกาศ [18]

ความชะงักงันของกระบวนการสันติภาพที่ยังพอเรียกได้ว่าก้าวหน้า

ผศ.ดร.ดุลยภาค ปรีชารัชช อาจารย์ประจำโครงการเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ศึกษา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ให้ความเห็นต่อกระบวนการสันติภาพในพม่าหรือเมียนมาว่า ในทางทฤษฎีการจัดการแก้ไขความขัดแย้งแบ่งออกเป็น 3 ขั้นคร่าวๆ  ได้แก่  1. การบริหารควบคุมความขัดแย้ง (conflict management)  2. การจัดการแก้ปัญหาความขัดแย้ง (conflict settlement)  3. การคลี่คลายระงับความขัดแย้ง (conflict resolution)

จากความขัดแย้งสู่การหาทางจัดการผ่านโต๊ะเจรจา

ขณะนี้นับว่าพม่ามีพัฒนาการที่มากกว่าขั้นตอน conflict management และก้าวไปสู่ conflict settlement มากขึ้น ซึ่งเรื่องแบบนี้ไม่เคยเกิดขึ้นในสมัยรัฐบาลทหาร หรือช่วงก่อนการเปลี่ยนผ่านทางการเมือง ในขั้นตอนที่1 กลยุทธ์ที่ใช้กันบ่อยครั้งในประวัติศาสตร์สงครามกลางเมืองในพม่าก็คือ การเจรจาหยุดยิง กำหนดกรอบควบคุมพฤติกรรมไม่ให้คู่ขัดแย้งทำให้สงครามปะทุ  ส่วนในขั้นตอนที่ 2 องค์ประกอบสำคัญคือการเจรจาทางการเมือง (political dialogue) การแลกเปลี่ยนถกเถียงพูดคุยกัน วางโรดแมปต่างๆ ซึ่งพม่าอยู่ในขั้นตอนนี้ การเมืองสันติภาพก็ถูกทำให้เป็นสถาบัน มีกลไกต่างๆ มากมาย มีลู่วิ่งเป็นขั้นเป็นตอน สิ่งที่อยู่ในจุดยอดสุดนั่นคือข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศ (NCA) และมีการจัดประชุมสันติภาพระดับสหภาพ หรือการประชุมปางโหลงศตวรรษที่ 21

ส่วนขั้นตอนที่ 3 นั้นยังไปไม่ถึง นั่นคือ การระงับความขัดแย้งอย่างยั่งยืน ตีไปที่ฐานราก เช่น เรื่องความคับข้องใจของกลุ่มชาติพันธุ์ว่ามีความคับข้องใจต่อคนกลุ่มใหญ่ยังไง จะแก้ไขยังไง เพราะถ้าพูดถึงการเมืองการปกครองจริงๆ ก็คือ การผลักดันรูปแบบรัฐไปสู่ "สหพันธรัฐแบบประชาธิปไตย" หรือ “Democratic Federation” นั่นเอง

อย่างไรก็ตาม การสถาปนาสหพันธรัฐประชาธิปไตยสำหรับรัฐที่เผชิญสงครามกลางเมืองมายาวนานย่อมมีการปะทะหนักหน่วง มีการเมืองแบบตีโต้เป็นธรรมดา แม้เปรียบเทียบกับรัฐบาลชุดก่อนที่นำโดยเต็งเส่งแล้วพบว่ารัฐบาลพรรคสันนิบาตแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตย (NLD) มีความชะงักงันหลายๆ อย่าง  โดยความชะงักงันที่ต่อยอดมาจากความก้าวหน้าของรัฐบาลก่อนหน้าเป็น loss cost หรือ ต้นทุนการสูญเสียทั่วไปในรัฐที่แตกแยกอย่างลึกซึ้งและมีสงครามกลางเมืองด้วย

ต่อกรณีการปรากฏตัวของกลุ่มชาติพันธุ์ในนามพันธมิตรฝ่ายเหนือ FPNCC ซึ่งยังไม่ได้ลงนามหยุดยิงทั่วประเทศ NCA นั้น ดุลยภาคเสนอว่า แม้แต่พันธมิตรฝ่ายเหนือจะเริ่มมาจากความไม่พอใจที่ทหารพม่าตัดถนนผ่านพื้นที่และเข้าบีบคั้นกลุ่มของเขาในทางยุทธศาสตร์อย่างรุนแรง รวมทั้งกดดันให้วางอาวุธ แต่พันธมิตรชาติพันธุ์กลุ่มนี้ก็ตอบโต้ด้วยการจับค่ายรวมกลุ่มพันธมิตรยุทธศาสตร์ซึ่งก็ประสบความสำเร็จพอควร ขณะเดียวกันกลุ่มของเขาก็มีอำนาจต่อรองในการเมืองสันติภาพมากขึ้นโดยปริยาย

โดยในที่สุด แม้จะเล่นเกมปะทุสงคราม (war escalation) แต่ FPNCC ก็ต้องก้าวเข้ามาเจรจาการเมืองสันติภาพที่ถูกทำให้เป็นสถาบัน (institutionalized peace politics) มากขึ้นเรื่อยๆ ต้องใส่ใจกับวาระการประชุม กระบวนการประชุมและแผนโรดแมปสันติภาพร่วมกับรัฐบาลและกลุ่มติดอาวุธอื่นๆ มากขึ้น ดังนั้น แม้จะมีการแข่งขันอำนาจในมุมการเมืองแบบสัจนิยม แต่การเมืองแบบนี้ก็ถูกลากดึงให้เข้ามาอยู่ใน track ของการเมืองสันติภาพแบบเป็นทางการได้ นี่คือจุดเด่นอย่างหนึ่งของการเจรจาสันติภาพในรัฐที่ผ่านสงครามกลางเมืองมายาวนานแบบพม่า

กองทัพชาติพันธุ์ภายใต้สหพันธรัฐ : สิ่งที่ยังไม่เห็นตัวแบบระดับโลก

ส่วนประเด็น DDR หรือการปลดอาวุธ การคืนสู่กองทัพ การทำให้กลุ่มติดอาวุธวางอาวุธหรือกลับมาใช้ชีวิตตามปกติ เป็นเรื่องยากกับประเทศที่มีกองทัพมากมาย ไม่เหมือนประเทศที่มีตัวแสดงหลักที่ครอบคลุมคู่ขัดแย้งเพียงไม่กี่คู่ แต่เมื่อเทียบกับการที่ขั้นตอนกระบวนการสันติภาพในพม่าที่ถูกทำให้เป็นสถาบันไปแล้ว ก็ถือได้ว่าได้มีความก้าวหน้าและข้ามขั้นที่ 1  ไปแล้ว

ในเรื่องของการบูรณาการด้านความมั่นคง (security integration) ที่ให้ความสำคัญต่างกันทั้งกองทัพพม่าและกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์นั้น ดุลยภาคเสนอว่า เรื่องนี้สะท้อนให้เห็นการตีความ การนิยามความหมาย และระบบคิดที่แตกต่างกัน สำหรับกองทัพพม่าอยากให้มีกองทัพเดียว (single army) โดยเห็นว่าพื้นฐานสำคัญที่สุดคือการรวมเป็นหนึ่ง (unification) ต้องไม่ลืมว่าหลักสำคัญแห่งชาติ 3 ประการในสมัยรัฐบาลทหารพม่าก็คือ ไม่ให้สหภาพต้องแตกแยก ต้องไม่ทำให้ความสามัคคีในชาติแยกสลาย ทำให้อธิปไตยมั่นคงถาวร (Non-disintegration of the Union, Non-disintegration of national unity, Perpetuation of national sovereignty) ซึ่งยังคงดำรงอยู่อย่างเหนียวแน่นในนโยบายทางการเมืองความมั่นคงของรัฐเมียนมา

ในประเด็นเรื่องกองทัพเดียว กองทัพพม่าเคยเสนอให้กองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์เข้ามาอยู่ในรูปแบบกองกำลังพิทักษ์ชายแดน (BGF) ซึ่งอยู่ภายใต้การฝึกและการบังคับบัญชาจากกองทัพพม่า อย่างไรก็ตาม กองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ทั้งที่ลงนามหยุดยิง NCA และที่ไม่ได้ลงนามหยุดยิง NCA ก็ยังไม่ยอมเข้าสู่ระบบบัญชาการเช่นนี้ ทั้งกรณีกองทัพสหรัฐว้า UWSA หรือสภาเพื่อการกอบกู้รัฐฉาน/กองทัพรัฐฉาน RCSS/SSA ฯลฯ โดยกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์เหล่านี้ยังมีข้อเสนอเรื่องกองทัพของสหพันธรัฐ (Federal Army) อย่างไรก็ตาม ในรายละเอียดเชิงลึก คำอธิบายในทางทฤษฎีว่ารูปร่างหน้าตาของกองทัพสหพันธรัฐจะเป็นอย่างไร ยังไม่มีกลุ่มไหนอธิบายได้ แม้แต่กองทัพสหรัฐว้า UWSA ก็ยังไม่ชัดเจนกับเรื่องนี้

อย่างไรก็ตาม เมื่อกลุ่มชาติพันธุ์พูดถึงกองทัพของสหพันธรัฐ กองทัพพม่านั้นปฏิเสธเลย เพราะไม่ต้องการกองทัพที่แตกต่างหลากหลาย ในตัวแบบทั่วโลกเองผู้นำกองทัพพม่ามักอ้างอยู่บ่อยครั้งว่าแทบไม่เคยเห็นรัฐที่ใช้กองทัพแบบสหพันธรัฐเลย อย่างสหรัฐอเมริกาหรืออินเดียก็ไม่มีระบบนี้ แต่หากมี บางประเทศก็ขอมีแค่กองตำรวจประจำรัฐเท่านั้น ซึ่งเรื่องกองทัพสหพันธรัฐเรื่องนี้ก็ยังเป็นที่ถกเถียงกันอยู่

000

เรื่องราวของพันธมิตรฝ่ายเหนือ FPNCC

เมื่อกล่าวถึงกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ที่ลงนามหยุดยิงทั่วประเทศ (NCA) แล้ว อีกกลุ่มที่ยังไม่ได้ลงนามหยุดยิงทั่วประเทศ แต่มีอำนาจต่อรองทางการเมืองที่น่าจับตานั่นคือ คณะกรรมการเจรจาและปรึกษาทางการเมืองแห่งสหพันธรัฐ (Federal Political Negotiation Consultative Committee : FPNCC) ซึ่งแรกเริ่มเดิมทีเรียกกันว่ากลุ่มพันธมิตรฝ่ายเหนือ (northern alliance) ที่ประกอบด้วยกองทัพชาติพันธุ์ราว 4 กลุ่ม เช่น KIA และ AA แต่ต่อมาได้ขยายออกไปเป็น  7 กลุ่มกองกำลังภายใต้ชื่อ FPNCC ที่นำโดยกองทัพสหรัฐว้า หรือ UWSA (หากแต่ผู้เฝ้าติดตามการเมืองความมั่นคงเมียนมา มักเรียกชื่อกลุ่ม FPNCC ว่าเป็นพวกพันธมิตรฝ่ายเหนือสลับกันอยู่ต่อไป)  กลุ่ม FPNCC  ที่มีรากมาจากพันธมิตรฝ่ายเหนือ ประกอบด้วย

1. กองทัพสหรัฐว้า (United Wa State Army - UWSA) มีฐานบัญชาการใหญ่อยู่ที่เมืองปางคำหรือปางซาง รัฐฉานตอนเหนือ ติดชายแดนจีน-พม่า โดยมีกำลังรบอยู่บริเวณชายแดนรัฐฉาน-พม่า 3 กองพล และเคลื่อนไหวอยู่บริเวณชายแดนไทย-พม่า 5 กองพล

2. กองทัพสัมพันธมิตรประชาธิปไตยแห่งชาติ-รัฐฉานตะวันออก (National Democratic Alliance Army- Eastern Shan State (NDAA-ESS) หรือกองทัพเมืองลา NDAA อยู่ทางตอนเหนือของเชียงตุงติดกับชายแดนจีน-พม่า

3. แนวร่วมปลดปล่อยรัฐปะหล่อง/กองทัพปลดปล่อยแห่งชาติตะอาง (Palaung State Liberation Front /Ta’ang National Liberation Army - PSLF/TNLA) หรือกองทัพตะอาง TNLA เคลื่อนไหวในพื้นที่รัฐฉานตอนเหนือ

4. พรรคเพื่อความจริงและความยุติธรรมแห่งชาติเมียนมา/กองทัพพันธมิตรประชาธิปไตยแห่งชาติเมียนมา (Myanmar National Truth and Justice Party/Myanmar National Democratic Alliance Army - MNTJP/MNDAA) หรือกองทัพโกก้าง

5. พรรครัฐฉานก้าวหน้า/กองทัพรัฐฉาน (Shan State Progress Party/Shan State Army - SSPP/SSA) หรือกองทัพรัฐฉานเหนือ SSPP/SSA มีฐานที่มั่นอยู่ที่บ้านไฮ อำเภอเกซี ตอนกลางของรัฐฉาน

6. องค์กรเพื่ออิสรภาพกะฉิ่น/กองทัพแห่งอิสรภาพกะฉิ่น (Kachin Independence Organization/ Kachin Independence Army - KIO/KIA) เคลื่อนไหวอยู่ในรัฐกะฉิ่นและรัฐฉานตอนเหนือ โดยมีฐานที่มั่นใหญ่อยู่ที่เมืองไลซา (Laiza) ติดกับชายแดนจีน

7. สหสันนิบาตแห่งอาระกัน/กองทัพอาระกัน (United League of Arakan/Arakan Army - ULA/AA) มีค่ายฝึกอยู่ในพื้นที่องค์กรแห่งอิสรภาพกะฉิ่น (KIA) ต่อมาเข้าไปเคลื่อนไหวบริเวณชายแดนรัฐยะไข่ติดต่อกับรัฐชิน

ทั้งกองทัพสหรัฐว้า UWSA กองทัพเมืองลา NDAA และกองทัพโกก้าง MNDAA เคยเป็นส่วนหนึ่งของพรรคคอมมิวนิสต์พม่า (Communist Party of Burma - CPB) ก่อนที่จะแยกตัวออกมาตั้งกองกำลังในปี 1989 โดยลงนามหยุดยิง 2 ฝ่ายกับรัฐบาลทหารพม่าและยังไม่เข้าร่วมข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศ

สมาชิกในกลุ่มพันธมิตรฝ่ายเหนือหลายกลุ่มเคยลงนามหยุดยิง 2 ฝ่ายกับรัฐบาลทหารพม่า ต่อมาเกิดขัดแย้งและปะทะกับกองทัพพม่าเนื่องจากไม่ยอมเปลี่ยนสถานะจากกลุ่มหยุดยิงไปเป็นกองกำลังพิทักษ์ชายแดน (Border Guard Force - BGF) และกองกำลังรักษาดินแดน (Home Guard Force - HGF) ก่อนเส้นตายการเลือกตั้งเดือนพฤศจิกายนปี 2010  

กองทัพโกก้างลงนามหยุดยิง 2 ฝ่ายปี 1989 ปะทะกับกองทัพพม่าในเดือนสิงหาคมปี 2009 โดยกองทัพโกก้าง MNDAA สูญเสียพื้นที่ยุทธศาสตร์และเมืองสำคัญคือเหลากายให้กองทัพพม่า ขณะที่ต้นปี 2015 กองทัพโกก้างได้รวบรวมกำลังใหม่และพยายามโจมตีกองทัพพม่าเพื่อยึดพื้นที่สำคัญคืนแต่ไม่สำเร็จ [19]

พรรครัฐฉานก้าวหน้า/กองทัพรัฐฉาน SSPP/SSA ลงนามหยุดยิง 2 ฝ่ายในปี 1989 ต่อมาปลายเดือนเมษายนปี 2010 กองพลน้อยที่ 3 และ 7 ยอมเปลี่ยนสถานะเป็นกองกำลังรักษาดินแดน ยกเว้นกองพลน้อยที่ 1 ฐานที่มั่นบ้านไฮ ที่ไม่ยอมเปลี่ยนสถานะ ทำให้กองทัพพม่ากดดันและปะทะกับกองพลน้อยที่ 1 กองทัพรัฐฉานในเดือนมีนาคมปี 2011 และลงนามข้อตกลงหยุดยิง 2 ฝ่ายรอบใหม่ในระดับรัฐฉาน เมื่อเดือนมกราคม 2012 อย่างไรก็ตามหลังจากนั้นยังคงมีการปะทะกันหลายระลอก และแม้จะมีการเจรจากับตัวแทนรัฐบาลพม่าหลายครั้งแต่ยังไม่มีข้อตกลงหยุดยิงในระดับรัฐบาลสหภาพ [20]

กองทัพแห่งอิสรภาพกะฉิ่น KIO/KIA เคยลงนามหยุดยิง 2 ฝ่ายกับกองทัพพม่าตั้งแต่ปี 1994 ต่อมาเกิดปะทะรอบล่าสุดตั้งแต่เดือนมิถุนายนปี 2011 มาจนถึงปัจจุบัน หลังจากกองทัพแห่งอิสรภาพกะฉิ่น KIO/KIA ปฏิเสธที่จะเปลี่ยนสถานะเป็นกองกำลังพิทักษ์ชายแดนและคัดค้านการสร้างเขื่อนมิตซงซึ่งจะทำให้เกิดน้ำท่วมสูงในพื้นที่ยึดครองของกองทัพกะฉิ่น KIO/KIA ทั้งนี้มีความพยายามเจรจาหยุดยิงหลายรอบแต่ยังไม่ประสบความสำเร็จ [21]

นอกจากนี้ยังมีอีก 2 กองกำลังที่เป็นสมาชิกกลุ่ม FPNCC ที่ยังคงสู้รบกับกองทัพพม่า ได้แก่ กองทัพปลดปล่อยแห่งชาติตะอาง PSLF/TNLAก่อตั้งในเดือนตุลาคมปี 2009 และได้รับการฝึกอาวุธโดยกองทัพกะฉิ่น KIO/KIA โดยกองทัพปลดปล่อยแห่งชาติตะอาง เคลื่อนไหวในรัฐฉานตอนเหนือและปะทะกับกองทัพพม่าตั้งแต่ปี 2012 [22], [23]

อีกกลุ่มหนึ่งคือกองทัพอาระกัน ULA/AA ที่ก่อตั้งในปี 2009 เป็นภาพแทนของคนรุ่นใหม่ชาวยะไข่ที่แกนนำหลายคนเคยร่วมประท้วงราคาเชื้อเพลิงในย่างกุ้งเมื่อปี 2007 นอกจากนี้หลายคนเข้าร่วมกับกองทัพอาระกัน ULA/AA ที่ก่อตั้งใหม่ เพราะไม่พอใจสภาพการนำของพรรคปลดปล่อยอาระกัน ALP ซึ่งเคลื่อนไหวที่รัฐกะเหรี่ยง ชายแดนไทย-พม่า ทั้งนี้กองทัพอาระกันULA/AA ได้รับการฝึกจากกองทัพกะฉิ่น KIO/KIA และยังมีการรับสมัครชาวยะไข่ที่อพยพมาเป็นแรงงานเหมืองหยกในรัฐกะฉิ่นเข้าร่วมเป็นนักรบด้วย ในปี 2012 กองทัพอาระกัน ULA/AA ร่วมรบกับพันธมิตรฝ่ายเหนือ คือ กองทัพกะฉิ่น KIO/KIA กองทัพโกก้าง MNDAA และกองทัพตะอาง PSLF/TNLA ในพื้นที่รัฐฉานตอนเหนือ และในปี 2015 กองทัพอาระกัน เริ่มเคลื่อนไหวในพื้นที่รัฐชินและรัฐยะไข่ [24]

อ้างอิง

[1] THE NATIONWIDE CEASEFIRE AGREEMENT BETWEEN THE GOVERNMENT OF THE REPUBLIC OF THE UNION OF MYANMAR AND THE ETHNIC ARMED ORGANIZATIONS [15 October 2015], UN Peacemaker, 15 October 2015
[2] Myanmar’s Nationwide Ceasefire Agreement, BACKGROUNDER, Institute for Security and Development Policy, October 2015
[3] Released Statement of the 2nd meeting of the Permanent Committee of the FPNCC, FPNCC, 28 March 2018
[4] Controversy, progress at the third Panglong conference, Frontier Myanmar, 16 July 2018
[5] KNPP, Myanmar Peace Monitor 
[6] Why Did the KNU Withdraw From the UNFC?, The Irrawaddy, 3 September 2014
[7] UNFC, Myanmar Peace Monitor
[8] NMSP chair wants to resign from UNFC and play a part as affiliate organization, Mon News Agency/BNI, September 3, 2018
[9] Wa National Organization Draft Resignation from UNFC is Leaked, The Irrawaddy, 8 May 2017
[10] NSCN-K, Myanmar Peace Monitor
[11] KUKI, Myanmar Peace Monitor 
[12] Union Peace Conference - 21st Century Panglong, Wikipedia
[13] 37 POINTS SIGNED AS PART OF PYIDAUNGSU ACCORD, State Counsellor Office, 30 May 2017
[14] Controversy, progress at the third Panglong conference, Frontier Myanmar, 16 July 2018
[15] Myanmar’s Ethnic Armed Conflict in 2018: Unabated protracted war and heightened inter-ethnic armed confrontation, BNI/Shan Herald Agency for News 14 December 2018
[16] Military Chief Says National Peace Deal Must Guarantee 'Non-Separation', The Irrawaddy, 15 October 2018
[17] Tatmadaw Announces Four-Month Ceasefire in North, Northeast, The Irrawady, 21 December 2018
[18] Northern Alliance Demands Ceasefire Covers Rakhine State, The Irrawaddy, 28 December 2018
[19] MNDAA, Myanmar Peace Monitor
[20] SSPP, Myanmar Peace Monitor
[21] KIO, Myanmar Peace Monitor
[22] PSLF, Myanmar Peace Monitor
[23] "A Return to War: Militarized Conflicts in Northern Shan State.", Institute for Security and Development Policy, May 2018
[24] Institute for Security and Development Policy, Ibid.

เกี่ยวกับภาพปก: กองทัพพม่าสวนสนามเนื่องในวันกองทัพพม่า 27 มีนาคม 2016 ที่กรุงเนปิดอว์ (ที่มา: แฟ้มภาพ/The Global New Light of Myanmar, 28 March 2016)

เท่าไรก็ได้ การสนับสนุนจากคุณ คือการร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี ‘ประชาไท’ ... ร่วมสนับสนุนเรา
โอนเงิน พร้อมเพย์ PromptPay "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน" 0993000060423
โอนเงิน PayPal คลิกที่นี่ https://paypal.me/prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)
ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น