คำวินิจฉัยฉบับเต็ม 

ประธานรัฐสภา (ผู้ร้อง) ส่งคําร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 210 วรรคหนึ่ง (2) กรณีมีปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจของรัฐสภาในการพิจารณา ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช ..... (แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 256 และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่) ข้อเท็จจริงตามคําร้องและเอกสาร ประกอบ สรุปได้ดังนี้

นายพริษฐ์ วัชรสินธุ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคประชาชน กับคณะ เสนอร่างรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 และเพิ่ม หมวด 15/1 การจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่) ลงวันที่ 13 ธันวาคม 2567 ต่อรัฐสภา กําหนดให้ มีสภาร่างรัฐธรรมนูญประกอบด้วยสมาชิกจํานวนสองร้อยคนมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ทําหน้าที่จัดทําร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสนอต่อรัฐสภาเพื่ออภิปรายแสดงความเห็นโดยไม่มีการลงมติก่อนจัดให้มีการออกเสียงประชามติ ต่อมาวันที่ 23 ธันวาคม 2567 คณะกรรมการประสานงานและเสนอความเห็นเพื่อประกอบการพิจารณาวินิจฉัยของประธานรัฐสภาและประธานสภาผู้แทนราษฎรมีมติว่าประธานรัฐสภาสามารถบรรจุร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับดังกล่าวเข้าระเบียบวาระการประชุมร่วมกันของรัฐสภาเพื่อพิจารณาได้ตามรัฐธรรมนูญและข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. 2563

วันที่ 27 ธันวาคม 2567 ประธานรัฐสภาสั่งบรรจุร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับดังกล่าวเข้าระเบียบวาระการประชุมร่วมกันของรัฐสภา โดยประธานรัฐสภาพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามคําสั่งศาลรัฐธรรมนูญที่ 21/2567 ประธานรัฐสภามีอํานาจบรรจุร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม เข้าระเบียบวาระการประชุมร่วมกันของรัฐสภา หากมีการเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีการเพิ่ม หมวด 15/1 การจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เข้ามายังรัฐสภา เมื่อรัฐสภาพิจารณาตามขั้นตอน ทั้งสามวาระและลงมติเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมแล้ว เป็นการยืนยันว่ารัฐสภามีความประสงค์ จะแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวจึงดําเนินการส่งความต้องการและร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่รัฐสภาเห็นชอบแล้วให้คณะกรรมการการเลือกตั้งจัดให้มีการออกเสียงประชามติว่าประชาชน จะเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีการเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หรือไม่ หากประชาชนไม่เห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าว กระบวนการก็ยุติทั้งหมด แต่หากประชาชนเห็นชอบด้วย รัฐสภาจึงดําเนินการโดยกร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าวหรือไม่ หากประชาชนไม่เห็นชอบแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าว ขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยประกาศใช้หลังจากประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมแล้ว คณะกรรมการการเลือกตั้งจะจัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อทําหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อไป ภายใต้หลักเกณฑ์และวิธีการที่กําหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมนั้น เมื่อรัฐสภาเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แล้ว คณะกรรมการการเลือกตั้งจะจัดให้มีการออกเสียงประชามติของประชาชนว่าเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ หากประชาชนเห็นชอบด้วยจึงดําเนินการโดยนําร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวาย เพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยประกาศใช้ แต่หากประชาชนไม่เห็นชอบ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เป็นอันตกไป

นายวิสุทธิ์ ไชยณรุณ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคเพื่อไทย กับคณะ เสนอร่างรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 และ เพิ่มหมวด 15/1 การจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่) ลงวันที่ 8 มกราคม 2568 ต่อรัฐสภา กําหนดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญประกอบด้วยสมาชิกจํานวนสองร้อยคนมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ทําหน้าที่จัดทําร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสนอต่อรัฐสภาเพื่อให้ความเห็นชอบก่อนจัดให้มี การออกเสียงประชามติต่อมาวันที่ 16 มกราคม 2568 ประธานรัฐสภาสั่งบรรจุร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมฉบับดังกล่าวเข้าระเบียบวาระการประชุมร่วมกันของรัฐสภา

ในการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ครั้งที่ 6 (สมัยสามัญประจําปีครั้งที่สอง) เป็นพิเศษ วันที่ 17 มีนาคม 2568 ที่ประชุมพิจารณาญัตติด่วน เรื่อง ขอให้รัฐสภามีมติขอให้ศาลรัฐธรรมนูญ พิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 210 วรรคหนึ่ง (2) ซึ่งนายเปรมศักดิ์ เพียยุระ สมาชิกวุฒิสภา และวิสุทธิ์ ไชยณรุณ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เป็นผู้เสนอ เมื่อพิจารณาญัตติดังกล่าวครบถ้วนแล้วที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภามีมติโดยเสียงข้างมากเห็นด้วยให้ส่งศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 210 วรรคหนึ่ง (2) ในประเด็นดังต่อไปนี้

ประเด็นคำถามจากสภา

1. หากรัฐสภาต้องการจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องจัดให้ประชาชนออกเสียงประชามติเสียก่อน โดยรัฐสภาดําเนินการตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 มีการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีการเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ทั้งสามวาระ และลงมติเห็นชอบ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าวแล้วจึงส่งความต้องการและร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่รัฐสภาเห็นชอบแล้วไปให้คณะกรรมการการเลือกตั้งจัดให้มีการออกเสียงประชามติว่า ประชาชนจะเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าวหรือไม่ หากประชาชนไม่เห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าวกระบวนการยุติทั้งหมด แต่หากประชาชนเห็นชอบด้วยจะดําเนินการนํา ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าวประกาศใช้ หลักเกณฑ์และวิธีการดังที่กล่าวมานี้เป็นการพิจารณา ที่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 หรือไม่ อย่างไร

หากรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมประกาศใช้แล้ว คณะกรรมการการเลือกตั้งจะจัดให้มี การเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อทําหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อไปภายใต้หลักเกณฑ์และวิธีการที่กําหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมนั้น และเมื่อรัฐสภาเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แล้ว คณะกรรมการการเลือกตั้งจะจัดให้มีการออกเสียงประชามติของประชาชนว่าเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่หากประชาชนเห็นชอบด้วยจะดําเนินการนําร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ประกาศใช้ แต่หากประชาชนไม่เห็นชอบ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ก็เป็นอันตกไป หรือไม่ อย่างไร

2. รัฐสภามีอํานาจพิจารณาและลงมติร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีการเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยที่ยังไม่มีการจัดให้ออกเสียงประชามติว่า ประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่เสียก่อนได้หรือไม่ หากรัฐสภามีอํานาจพิจารณาและลงมติร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมได้แล้ว การจัดให้มีการออกเสียงประชามติว่าประชาชนประสงค์จะให้มี รัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ สามารถกระทําภายหลังที่รัฐสภาให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมแล้ว โดยทําพร้อมกับการทําประชามติว่า ประชาชนเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมหรือไม่ ได้หรือไม่อย่างไร (นายเปรมศักดิ์ เพียยุระ สมาชิกวุฒิสภา เป็นผู้เสนอญัตติ)

3. รัฐสภาจะพิจารณาและลงมติร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีบทบัญญัติให้จัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยยังไม่มีผลการออกเสียงประชามติว่าประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ได้หรือไม่ (นายวิสุทธิ์ ไชยณรุณ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เป็นผู้เสนอญัตติ)

ผู้ร้องมีหนังสือขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 210 วรรคหนึ่ง (2) กรณีมีปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจของรัฐสภาในการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่) ต่อมาจัดส่งสําเนารายงานการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ครั้งที่ 6 (สมัยสามัญประจําปีครั้งที่สอง) เป็นพิเศษ วันที่ 17 มีนาคม 2568 ตามคําสั่งศาลรัฐธรรมนูญ

ประเด็นที่ศาลรัฐธรรมนูญต้องพิจารณาเบื้องต้นมีว่า ศาลรัฐธรรมนูญมีอํานาจรับหนังสือ ของผู้ร้องไว้พิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 210 วรรคหนึ่ง (2) หรือไม่

เห็นว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา 210 วรรคหนึ่ง (2) บัญญัติให้ศาลรัฐธรรมนูญมีหน้าที่และอํานาจพิจารณาวินิจฉัยปัญหา เกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา รัฐสภา คณะรัฐมนตรี หรือองค์กรอิสระ ซึ่งการยื่นคําร้องต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ของรัฐธรรมนูญ มาตรา 210 วรรคหนึ่ง (2) และ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 มาตรา 44 ประกอบมาตรา 7 (2) คือ ต้องเป็นปัญหาซึ่งเกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจที่เกิดขึ้นแล้วและในกรณีที่ ปัญหาดังกล่าวเกิดขึ้นกับหน่วยงานใดให้หน่วยงานนั้นเป็นผู้มีสิทธิยื่นหนังสือต่อศาลรัฐธรรมนูญ

เมื่อข้อเท็จจริงตามคําร้องปรากฏว่า ในการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ครั้งที่ 6 (สมัยสามัญประจําปี ครั้งที่สอง) เป็นพิเศษ วันที่ 17 มีนาคม 2568 ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาเห็นว่า เป็นปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจของรัฐสภาและมีมติโดยเสียงข้างมากให้ส่งปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่ และอํานาจของรัฐสภาในการเสนอ พิจารณา และลงมติร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีการเพิ่ม หมวด 15/1 การจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยยังไม่มีการจัดให้ออกเสียงประชามติ และผู้ร้องยื่นคําร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยปัญหาจํานวน 3 ข้อ เป็นกรณีที่รัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติ หลักเกณฑ์และวิธีการไว้เป็นการเฉพาะ ประกอบกับญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญดังกล่าวบรรจุวาระ การประชุมร่วมกันของรัฐสภาแล้ว เป็นปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจที่เกิดขึ้นแล้วตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 210 วรรคหนึ่ง (2) และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของ ศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 มาตรา 44 ประกอบมาตรา 7 (2) ศาลรัฐธรรมนูญมีหน้าที่ และอํานาจรับคําร้องนี้ไว้พิจารณาวินิจฉัย ส่วนปัญหาข้อที่ 1 (ผู้ร้องเป็นผู้เสนอ) ไม่ปรากฏว่าเป็นญัตติ ที่มีการเสนอต่อที่ประชุมรัฐสภา จึงมีคําสั่งไม่รับคําร้องในส่วนนี้ไว้พิจารณาวินิจฉัย และเพื่อประโยชน์ แห่งการพิจารณา ให้ผู้ร้องจัดส่งสำเนารายงานการประชุมของฝ่ายกฎหมายของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา หรือรัฐสภา ที่เกี่ยวข้องกับการพิจารณาหรือให้ความเห็นที่เกี่ยวข้องกับการเสนอ การพิจารณา และการลงมติร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีบทบัญญัติว่าด้วยการจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ รวมทั้งเอกสารหลักฐานอื่นที่เกี่ยวข้อง

ผู้ร้องจัดส่งบันทึกการประชุมคณะกรรมการประสานงานและเสนอความเห็นเพื่อประกอบ การพิจารณาวินิจฉัยของประธานรัฐสภาและประธานสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 7/2567 วันที่ 23 ธันวาคม 2567 และครั้งที่ 1/2568 วันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2568 บันทึกข้อความคณะกรรมการ ประสานงานและเสนอความเห็นเพื่อประกอบการพิจารณาวินิจฉัยของประธานรัฐสภาและประธาน สภาผู้แทนราษฎร ที่ สผ 0001/4185 ลงวันที่ 24 ธันวาคม 2567 บันทึกข้อความคณะกรรมการ ประสานงานและเสนอความเห็นเพื่อประกอบการพิจารณาวินิจฉัยของประธานรัฐสภาและประธาน สภาผู้แทนราษฎร ลับ ด่วนที่สุด ที่ สผ 0001.06/459 ลงวันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2568 และ บันทึกข้อความวุฒิสภา ลับ ด่วนที่สุด ที่ สว 0012/4 ลงวันที่ 4 กุมภาพันธ์ 2568

ศาลรัฐธรรมนูญมีคําสั่งให้นําความเห็นของพยานผู้เชี่ยวชาญที่ได้จากการไต่สวนในคดี เรื่องพิจารณาที่ 4/2564 (คําวินิจฉัยที่ 4/2564) มารวมสํานวน เพื่อประกอบการพิจารณาวินิจฉัย และเพื่อประโยชน์แห่งการพิจารณา อาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย วิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 มาตรา 27 วรรคสาม ให้พยานผู้เชี่ยวชาญจัดทํา ความเห็นเป็นหนังสือตามประเด็นที่กําหนดยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญ

ความเห็นนักวิชาการ

พยานผู้เชี่ยวชาญจัดทําความเห็นเป็นหนังสือ สรุปได้ดังนี้

1. มีชัย ฤชุพันธุ์ จัดทําความเห็นสรุปได้ว่า รัฐสภาสามารถริเริ่มหรือแสดงความต้องการ เพื่อจัดหารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ แต่ต้องจัดให้ผู้ทรงอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้แก่ประชาชน ออกเสียงเห็นชอบเสียก่อนว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ตามที่รัฐสภาริเริ่มหรือแสดงความต้องการ หรือไม่ ถ้าผลการออกเสียงประชามติเห็นชอบด้วยจึงดําเนินการต่อไปได้ การจัดให้มีการออกเสียง ประชามติแต่ละครั้ง เพื่อให้ประชาชนผู้ทรงอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญมีโอกาสในการตัดสินใจว่าควรจัดทํา รัฐธรรมนูญขึ้นใหม่หรือไม่ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติว่าด้วยการจัดทํารัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ และร่างรัฐธรรมนูญที่จัดทําขึ้นใหม่นั้นตรงตามเจตนารมณ์ของประชาชนผู้ทรงอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญ หรือไม่ ซึ่งตามคําวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 ต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติจํานวนสามครั้ง คือ

ครั้งที่หนึ่ง ก่อนที่รัฐสภาจะริเริ่มหรือแสดงความต้องการจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่

ครั้งที่สอง เมื่อเสนอญัตติให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามมาตรา 256 และดําเนินการตามขั้นตอน ตามมาตรา 256 (1) ถึง (5) และจัดให้มีการออกเสียงประชามติก่อนดําเนินการตามมาตรา 256 (2) และ

ครั้งที่สาม เมื่อดําเนินการจัดทําร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ตามบทบัญญัติว่าด้วยการจัดทํารัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่เสร็จแล้วต้องดําเนินการตามมาตรา 256 อีกครั้งหนึ่ง โดยต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติ เพื่อให้ประชาชนผู้ทรงอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญลงมติว่าจะให้ความเห็นชอบต่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ที่จัดทําขึ้นตามบทบัญญัติว่าด้วยการจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่

2. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ จัดทําความเห็นสรุปได้ว่า รัฐสภามีอํานาจริเริ่มและแสดง ความต้องการเพื่อจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 โดยการพิจารณาและลงมติร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีบทบัญญัติว่าด้วยการจัดทํารัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ได้ แต่ต้องดําเนินการตามมาตรา 256 (8) โดยอนุโลม กล่าวคือ ต้องจัดให้มีการออกเสียง ประชามติ เพราะการแก้ไขเพิ่มเติมหมวด 15 ว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญยังต้องมีการออกเสียง ประชามติ ดังนั้น การเพิ่มบทบัญญัติว่าด้วยการจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ยิ่งต้องเป็นไปเช่นนั้น ตามหลักการตีความกฎหมาย ส่วนกรณีการจัดให้มีการออกเสียงประชามติครั้งนั้น มิได้มีบทบัญญัติ ของรัฐธรรมนูญกําหนดไว้และมิได้กล่าวถึงไว้ในคําวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 หากจะตีความว่า ต้องทําแยกกันระหว่างการออกเสียงประชามติว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หนึ่งครั้ง และส่งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมว่าด้วยการจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ให้ประชาชนพิจารณาและออกเสียงประชามติอีกหนึ่งครั้ง ซึ่งสามารถกระทําได้ แต่อาจใช้ระยะเวลามากพอสมควรและมีค่าใช้จ่ายในการจัดให้มีการออกเสียง ประชามติเป็นจํานวนมาก

จึงเห็นควรจัดให้มีการออกเสียงประชามติโดยการตั้งคําถามจํานวน 2 ข้อ คือ ข้อ 1 ท่านเห็นชอบให้จัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นใช้แทนรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 หรือไม่ หากตอบไม่เห็นชอบถือว่าไม่เห็นชอบข้อ 2 ด้วย และข้อ 2 หากท่านเห็นชอบให้จัดหารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับตามข้อ 1 ท่านให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ว่าด้วยการจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ตามที่แนบมานี้หรือไม่

3. สมคิด เลิศไพฑูรย์ จัดทําความเห็นสรุปได้ว่า รัฐสภามีอํานาจริเริ่มและแสดง ความต้องการเพื่อจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 โดยการพิจารณาและลงมติร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีบทบัญญัติว่าด้วยการจัดหารัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ได้ จะต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติหลังจากที่รัฐสภาได้ลงมติในวาระที่สามแล้ว ก่อนที่จะนําร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวาย

ทั้งนี้ ต้องจัดให้มีการออกเสียง ประชามติเพียงสองครั้ง กล่าวคือ ครั้งที่หนึ่ง เป็นการจัดให้มีการออกเสียงประชามติในเรื่อง “รูปแบบ และขั้นตอน” ของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ที่มีการจัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้นเพื่อให้ทําหน้าที่ ในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ส่วนครั้งที่สอง เกิดขึ้นภายหลังจากที่สภาร่างรัฐธรรมนูญจัดทํา รัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จสิ้นและมีเนื้อหาที่เกี่ยวข้องกับหมวด 1 หมวด 2 หรือเกี่ยวข้องกับศาลและองค์กรอิสระตามมาตรา 256 (8) ว่าประชาชนเห็นชอบด้วยกับรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่

4. ณรงค์เดช สรุโฆษิต จัดทําความเห็นสรุปได้ว่า รัฐสภามีอํานาจริเริ่มหรือแสดง ความต้องการเพื่อจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 โดยการพิจารณาและลงมติว่าร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีบทบัญญัติว่าด้วยการจัดทํารัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ได้ ซึ่งสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญและการตีความบทบัญญัติลายลักษณ์ อักษรตามหลัก “ยิ่งต้องเป็นเช่นนั้น” และทฤษฎีอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญอันเป็นรากฐานของหลักการ ตามคําวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18 - 22/2555 และคําวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 รวมทั้ง เป็นไปตามหลักตรรกะและความเป็นจริงว่าการพิจารณาและลงมติของสมาชิกรัฐสภาตามมาตรา 256 (2) ถึง (5) ไม่ใช่การจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยตรง ตราบใดที่ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าว ยังไม่มีผลเป็นกฎหมาย กระบวนการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยสภาร่างรัฐธรรมนูญยังมิอาจเริ่มต้น ดังนั้น เห็นควรกําหนดให้รัฐสภาพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมแล้วเสร็จก่อนจัดให้มีการออกเสียงประชามติ ซึ่งสอดคล้องกับประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมที่ผสมผสานกลไกประชาธิปไตยแบบผู้แทนเข้ากับกลไกประชาธิปไตยทางตรง โดยให้รัฐสภาในฐานะผู้แทนประชาชนกลั่นกรองและเสนอเรื่องเพื่อให้ประชาชนออกเสียงประชามติตัดสินใจในขั้นตอนสุดท้ายอันเป็นการสร้างสมดุลของหลักการทางรัฐธรรมนูญ คือ

ครั้งที่หนึ่ง ภายหลังจากที่รัฐสภามีมติเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมในวาระที่สามขั้นสุดท้ายแล้ว และ

ครั้งที่สอง ภายหลังจากสภาร่างรัฐธรรมนูญจัดทําร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แล้วเสร็จ ซึ่งการจัดให้มีการออกเสียงประชามติจํานวน 3 ครั้งเป็นการสิ้นเปลืองงบประมาณแผ่นดินและกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนซึ่งมีหน้าที่ต้องออกเสียงประชามติมากเกินความจําเป็น

5. รวินท์ ลีละพัฒนะ จัดทําความเห็นสรุปได้ว่า แม้ศาลรัฐธรรมนูญจะมีอํานาจตรวจสอบ และถ่วงดุลการใช้อํานาจของรัฐสภา แต่หากการดําเนินการใดมีลักษณะเป็นการเมืองโดยแท้ ศาลรัฐธรรมนูญควรปฏิเสธที่จะวินิจฉัยปัญหาที่เกิดขึ้น

6. ปูนเทพ ศิรินุพงศ์ จัดทําความเห็นสรุปได้ว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อให้มี การจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ประกอบด้วยเงื่อนไขการจัดทําประชามติก่อนและหลังจัดทําร่างรัฐธรรมนูญ และขั้นตอนการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ไม่ใช่กรณีที่รัฐสภาใช้อํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญแทนประชาชน รัฐสภาสามารถกระทําได้โดยปฏิบัติไปตามขั้นตอนและหลักเกณฑ์ตามมาตรา 256 โดยเพิ่มเติมหมวดการจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เพื่อสร้างความต่อเนื่องทางกฎหมายระหว่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกับการพิจารณาการจัดทํารัฐธรรมนูญและรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เมื่อพิจารณาคําวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 4/2564 เห็นว่าการจัดให้มีการออกเสียงประชามติต้องดําเนินการจํานวนสองครั้ง ครั้งที่หนึ่ง “ก่อน” เริ่มกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งไม่ใช่ “ก่อน” การแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อให้มีกระบวนการจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และครั้งที่สอง ภายหลังจัดทําร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้ว ทั้งนี้ ไม่จําเป็นต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติก่อนหนึ่งครั้งว่าประชาชนเห็นชอบให้มีการจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่

ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาคําร้อง ความเห็นของพยานผู้เชี่ยวชาญ และเอกสารประกอบแล้ว เห็นว่า คดีเป็นปัญหาข้อกฎหมายและมีพยานหลักฐานเพียงพอที่จะพิจารณาวินิจฉัยได้ จึงยุติการไต่สวน ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 มาตรา 58 วรรคหนึ่ง กําหนดประเด็นที่ต้องพิจารณาวินิจฉัย ดังนี้

ประเด็นที่หนึ่ง ภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 รัฐสภามีอํานาจ ริเริ่มหรือแสดงความต้องการเพื่อจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หรือไม่

ประเด็นที่สอง การจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องมีการจัดให้มีการออกเสียงประชามติกี่ครั้ง

พิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญ หมวด 7 รัฐสภา ส่วนที่ 5 การประชุมร่วมกันของรัฐสภา มาตรา 156 บัญญัติว่า “ในกรณีต่อไปนี้ ให้รัฐสภาประชุมร่วมกัน .... (15) การแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญตามมาตรา 256 ” หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ มาตรา 255 บัญญัติว่า “การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมี พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ จะกระทํามิได้” และมาตรา 256 บัญญัติว่า “ภายใต้บังคับมาตรา 255 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ให้กระทําได้ตามหลักเกณฑ์ และวิธีการ ดังต่อไปนี้

(1) ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมต้องมาจากคณะรัฐมนตรี หรือจากสมาชิกสภาผู้แทน ราษฎรจํานวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร หรือจาก สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาจํานวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่ มีอยู่ของทั้งสองสภา หรือจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจํานวนไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคนตามกฎหมายว่าด้วย การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย

(2) ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมต้องเสนอเป็นร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมต่อรัฐสภา และให้รัฐสภาพิจารณาเป็นสามวาระ

(3) การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการ ให้ใช้วิธี เรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผย และต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการแก้ไขเพิ่มเติมนั้น ไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา ซึ่งในจํานวนนี้ต้องมีสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของวุฒิสภา

(4) การพิจารณาในวาระที่สอง ขั้นพิจารณาเรียงลําดับมาตรา โดยการออกเสียงในวาระที่สองนี้ ให้ถือเสียงข้างมากเป็นประมาณ แต่ในกรณี ที่เป็นร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่ประชาชนเป็นผู้เสนอต้องเปิดโอกาสให้ผู้แทนของประชาชนที่เข้าชื่อกัน ได้แสดงความคิดเห็นด้วย

(5) เมื่อการพิจารณาวาระที่สองเสร็จสิ้นแล้ว ให้รอไว้สิบห้าวัน เมื่อพ้น กําหนดนี้แล้วให้รัฐสภาพิจารณาในวาระที่สามต่อไป

(6) การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่สามขั้นสุดท้าย ให้ใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผยและต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการที่จะให้ออกใช้เป็น รัฐธรรมนูญมากกว่ากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา โดยในจํานวนนี้ต้องมี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากพรรคการเมืองที่สมาชิกมิได้ดํารงตําแหน่งรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือรองประธานสภาผู้แทนราษฎร เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าร้อยละยี่สิบของทุกพรรคการเมืองดังกล่าวรวมกัน และมีสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของวุฒิสภา

(7) เมื่อมีการลงมติเห็นชอบตาม (6) แล้ว ให้รอไว้ 15 วัน แล้วจึงนําร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวาย และให้นําความในมาตรา 81 มาใช้บังคับโดยอนุโลม

(8) ในกรณีร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมหมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์ หรือหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องที่เกี่ยวกับคุณสมบัติหรือ ลักษณะต้องห้ามของผู้ดํารงตําแหน่งต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องที่เกี่ยวกับหน้าที่หรืออํานาจของ ศาลหรือองค์กรอิสระ หรือเรื่องที่ทําให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติตามหน้าที่หรืออํานาจได้ ก่อนดําเนินการตาม (7) ให้จัดให้มีการออกเสียงประชามติตามกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ถ้าผลการออกเสียงประชามติเห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม จึงให้ดําเนินการตาม (7) ต่อไป

(9) ก่อนนายกรัฐมนตรีนําความกราบบังคมทูลเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยตาม (7) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกวุฒิสภา หรือสมาชิกทั้งสองสภารวมกัน มีจํานวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภา หรือของทั้งสองสภารวมกัน แล้วแต่กรณี มีสิทธิเข้าชื่อกันเสนอความเห็นต่อประธานแห่งสภาที่ตนเป็นสมาชิกหรือประธานรัฐสภา แล้วแต่กรณีว่าร่างรัฐธรรมนูญตาม (7) ขัดต่อมาตรา 255 หรือมีลักษณะตาม (8) และให้ประธานแห่งสภาที่ได้รับ เรื่องดังกล่าวส่งความเห็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญ และให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้แล้วเสร็จภายใน สามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับเรื่อง ในระหว่างการพิจารณาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ นายกรัฐมนตรี จะนําร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าวขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ ทรงลงพระปรมาภิไธยมิได้”

รัฐธรรมนูญมีเจตนารมณ์กําหนดให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญสามารถกระทําได้ตามหลักเกณฑ์ และวิธีการที่บัญญัติไว้เป็น 2 ระดับ 3 ลักษณะ คือ

ระดับที่ 1 บทบัญญัติหรือหลักการของรัฐธรรมนูญในเรื่องที่สําคัญมากจะกําหนดให้การแก้ไขเพิ่มเติมเป็นไปได้ยากมาก และระดับที่ 2 ไม่มีผลกระทบต่อรูปแบบของรัฐหรือโครงสร้างทางการเมืองมากนักจะกําหนดให้แก้ไขเพิ่มเติมได้ในระดับที่ยากกว่าหลักเกณฑ์และวิธีการ ตรากฎหมายระดับพระราชบัญญัติปกติโดยคํานึงถึงการมีส่วนร่วมของทุกฝ่ายเป็นสําคัญ ลักษณะที่ 1 ห้ามแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ ลักษณะที่ 2 การแก้ไขเพิ่มเติมในเรื่องต่อไปนี้ (1) หมวด 1 บททั่วไป (2) หมวด 2 พระมหากษัตริย์ (3) หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ (4) เรื่องที่เกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดํารงตําแหน่งต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ และ (5) เรื่องที่เกี่ยวกับ หน้าที่และอํานาจของศาลหรือองค์กรอิสระ หรือเรื่องที่ทําให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติตามหน้าที่และอํานาจได้ ต้องให้รัฐสภาเป็นผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ที่คณะรัฐมนตรี สมาชิกรัฐสภา หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคน เป็นผู้เสนอ แล้วต้อง จัดให้มีการออกเสียงประชามติด้วย และลักษณะที่ 3 การแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติอื่นใดต้องผ่าน ความเห็นชอบของรัฐสภาด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกของทั้งสองสภา โดยจํานวนนี้ ต้องมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากพรรคการเมืองที่สมาชิกไม่ได้ดํารงตําแหน่งรัฐมนตรี ประธาน สภาผู้แทนราษฎรหรือรองประธานสภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าร้อยละยี่สิบของทุกพรรคการเมือง ดังกล่าวรวมกัน และต้องมีสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจํานวนสมาชิกทั้งหมด เท่าที่มีอยู่ของวุฒิสภา

คําวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 วินิจฉัยไว้ว่า รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดที่กําหนด รูปแบบของประเทศ องคาพยพในการบริหารกิจการบ้านเมือง และความสัมพันธ์ขององคาพยพดังกล่าว ที่สําคัญเป็นเสมือนสัญญาประชาคมที่จะยอมให้รัฐมีบทบาทในการจํากัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ได้มากน้อยเพียงใดภายใต้เงื่อนไขอย่างใด แต่โดยที่รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายที่กําหนดโครงสร้างและกลไกทางการเมืองอันถือเป็นกติกาของสังคมหรือกฎเกณฑ์ในการอยู่ร่วมกันของคนในสังคมของประเทศนั้น และถือเป็นกฎหมายที่ต้องมีความยืดหยุ่นเพื่อให้คนในสังคมรุ่นใหม่สามารถจัดการกับความเปลี่ยนแปลง หรือความหลากหลายทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม ที่เปลี่ยนแปลงไปตามกาลเวลาได้

ดังนั้น ผู้มีอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญย่อมเล็งเห็นถึงความเป็นพลวัตของรัฐธรรมนูญด้วยการกําหนดให้ไม่มีลักษณะอันเป็นการต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไว้ในรัฐธรรมนูญนั้นเอง โดยการกําหนดให้มีองค์กร ผู้มีอํานาจแก้ไขเพิ่มเติม รวมถึงกระบวนการที่เกี่ยวข้อง เพียงแต่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้นจะต้อง มาตรา 255 มิให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ในบางเรื่องโดยเด็ดขาด ส่วนหลักเกณฑ์และวิธีการในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญต้องเป็นไปตาม มาตรา 256 (1) ถึง (9) และการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญสามารถกระทําได้โดยที่ประชุมร่วมกัน ของรัฐสภาตามมาตรา 156 (15) กําหนดให้รัฐสภาประชุมร่วมกันเพื่อแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามมาตรา 256 การที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 156 (15) บัญญัติให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ กระทําโดยที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภามุ่งประสงค์ให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นการใช้อํานาจของรัฐสภาโดยเฉพาะ อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญกําหนดให้กระบวนการใช้อํานาจของรัฐสภาในกรณีดังกล่าว มีหลักเกณฑ์และวิธีการซึ่งมีลักษณะแตกต่างจากการทําหน้าที่ในกระบวนการนิติบัญญัติทั่วไป โดยมีเป้าหมายเพื่อปกป้องความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญและรักษาความต่อเนื่องของรัฐธรรมนูญเป็นสําคัญ

กล่าวได้ว่า แม้รัฐสภามีอํานาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หากแต่เป็นอํานาจที่ได้รับมอบมาซึ่งถูกจํากัด ทั้งรูปแบบ กระบวนการ และเนื้อหา รัฐสภาต้องทําหน้าที่ตามที่ได้รับมอบอย่างเคร่งครัด โดยไม่อาจ กระทํานอกขอบเขตของหน้าที่และอํานาจที่รัฐธรรมนูญกําหนดไว้ได้ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจึงต้อง อยู่ในเงื่อนไขที่มีความผูกพันกับรัฐธรรมนูญฉบับเดิม ยึดโยงกับหลักการพื้นฐานและให้เหมาะสม และสอดคล้องกับมติมหาชน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 หมวด 15 เพียงบัญญัติให้สามารถแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้เท่านั้น ไม่มีบทบัญญัติให้จัดทําขึ้นใหม่ทั้งฉบับ การจัดหารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ด้วยวิธีการร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมให้มีหมวด 15/1 ย่อมมีผล เป็นการยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 อันเป็นการแก้ไขหลักการสําคัญที่ผู้มีอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญดั้งเดิมต้องการปกป้องคุ้มครองไว้

หากรัฐสภาต้องการจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องจัดให้ประชาชนผู้ทรงอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญออกเสียงประชามติเสียก่อนว่าสมควร มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ ถ้าผลการออกเสียงประชามติเห็นชอบด้วย จึงดําเนินการจัดทําร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ต่อไป เมื่อเสร็จแล้วต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติว่าเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ อีกครั้งหนึ่ง ซึ่งเป็นการให้ประชาชนพิจารณาเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แล้วจึงน่าขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย เมื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว จึงนําประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยต่อไป อันเป็นกระบวนการจัดทํารัฐธรรมนูญ ตามครรลองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

รัฐสภามีอำนาจริเริ่ม แต่ประชาชนเลือกผู้ร่างไม่ได้

ประเด็นที่หนึ่ง ภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 รัฐสภามีอํานาจ ริเริ่มหรือแสดงความต้องการเพื่อจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หรือไม่

เห็นว่า รัฐธรรมนูญ หมวด 15 กําหนดหลักเกณฑ์การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ  มาตรา 255 กําหนดให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เป็นการเปลี่ยนแปลงคุณค่าและหลักการสําคัญอย่างยิ่ง ของรัฐธรรมนูญ ได้แก่ การปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือ รูปแบบของรัฐ จะกระทํามิได้ ซึ่งเป็นข้อห้ามเด็ดขาดในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ การแก้ไขเพิ่มเติม ในส่วนที่นอกเหนือไปจากข้อห้ามเด็ดขาดดังกล่าวย่อมกระทําได้ โดยปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และวิธีการ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 อันมีลักษณะเป็นการมอบอํานาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจากประชาชน ผู้ทรงอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญดั้งเดิมให้แก่รัฐสภา โดยกําหนดให้มีขั้นตอนพิเศษเพิ่มขึ้นสําหรับ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในเรื่องที่สําคัญต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติตามมาตรา 256 (8) ซึ่งเปลี่ยนแปลงรูปแบบของหลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านี้ที่กําหนดให้ใช้รูปแบบเดียวกันครอบคลุมการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญทุกมาตรา การใช้อํานาจแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญของรัฐสภาต้องเป็นไปตามที่ได้รับมอบหมายตามบทบัญญัติดังกล่าว แม้ว่ารัฐธรรมนูญ มาตรา 256 มิได้กําหนดให้อํานาจแก่รัฐสภาในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อนําไปสู่การจัดทํา รัฐธรรมนูญฉบับใหม่อันเป็นการปกป้องความเป็นกฎหมายสูงสุดและรักษาความต่อเนื่องของรัฐธรรมนูญ แต่เมื่อรัฐสภามีความประสงค์จะแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ โดยเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทํารัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีบทบัญญัติว่าด้วยการจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่จึงอยู่ในความหมายของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญด้วยอันเป็นเรื่องที่ต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติ ตามมาตรา 256 (8) ยิ่งกว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เนื่องจากความประสงค์ของรัฐสภาจะนําไปสู่การจัดหารัฐธรรมนูญฉบับใหม่และส่งผลกระทบโดยตรงต่อรัฐธรรมนูญซึ่งผ่านการออกเสียงประชามติโดยประชาชนผู้ทรงอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญดั้งเดิม จึงต้องขอความเห็นชอบจากประชาชนด้วยการจัดให้มีการออกเสียงประชามติว่าเห็นชอบกับความประสงค์ ดังกล่าวของรัฐสภาหรือไม่ อันเป็นแนวทางดําเนินการที่สอดคล้องกับหลักอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นของประชาชน เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 และ เป็นหลักการที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยในคําวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18 - 22/2555 และคําวินิจฉัย ศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 รัฐสภาไม่อาจให้ประชาชนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้โดยตรง (เน้นโดยประชาไท) 

ดังนั้น ภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 รัฐสภามีอํานาจริเริ่ม หรือแสดงความต้องการเพื่อจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ แต่ต้องให้ประชาชนออกเสียงประชามติ ให้ความเห็นชอบว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่เสียก่อน ทั้งนี้ การจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จะต้องเป็นไปตามบทบัญญัติ หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และรัฐสภาไม่อาจให้ประชาชนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้โดยตรง  (เน้นโดยประชาไท)

ประเด็นที่สอง การจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องมีการจัดให้มีการออกเสียงประชามติกี่ครั้ง

เห็นว่า คําวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 วินิจฉัยว่า “... หากรัฐสภาต้องการจัดทํา รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องจัดให้ประชาชนผู้ทรงอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญออกเสียงประชามติเสียก่อน ว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ ถ้าผลการออกเสียงประชามติเห็นชอบด้วย จึงดําเนินการจัดทํา ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อไป เมื่อเสร็จแล้วต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติว่าเห็นชอบหรือไม่ กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง...”

แสดงว่าเมื่อรัฐสภามีอํานาจริเริ่มหรือแสดงความต้องการเพื่อจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในระหว่างที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับถาวรซึ่งมีเงื่อนไขที่สําคัญ คือ ต้องให้ประชาชนผู้ทรงอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ออกเสียงประชามติก่อนว่าประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ โดยจัดให้มีการออกเสียงประชามติเพื่อให้ความเห็นชอบว่า สมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่เสียก่อน

ส่วนการจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ผ่านกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามมาตรา 256 นั้น การจัดให้มีการออกเสียงประชามติในส่วนของ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อนําไปสู่การจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่กับการเห็นชอบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องกระทําแยกกัน ซึ่งการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อนําไปสู่การจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ต้องขอความเห็นชอบจากประชาชนในรูปแบบ ขั้นตอน กระบวนการในการจัดทําและหลักการพื้นฐาน แต่ละเรื่องของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยมีหลักเกณฑ์และรายละเอียดชัดแจ้งเพียงพอทั้งในส่วน รูปแบบ ขั้นตอน กระบวนการในการจัดทําและหลักการพื้นฐานแต่ละเรื่องของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เพื่อให้ประชาชนผู้ทรงอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ทําความเข้าใจรูปแบบ ขั้นตอน กระบวนการ ของการจัดทําและหลักการพื้นฐานแต่ละเรื่องของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อย่างถ่องแท้ จากนั้น ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ขออาณัติจากประชาชนผู้ทรงอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญที่มีเนื้อหาสาระชัดเจน เพื่อการออกเสียงประชามติเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

เพราะฉะนั้น เพื่อให้เป็นไปตามหลักอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญของประชาชน การจัดทํา รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 จําเป็นต้องจัดให้มี การออกเสียงประชามติสามครั้ง

ครั้งที่หนึ่ง หากรัฐสภาประสงค์จะจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ รัฐสภาต้องร้องขอให้คณะรัฐมนตรีจัดให้มีการออกเสียงประก่อนการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีบทบัญญัติว่าด้วยการจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของรัฐสภา เพื่อให้ความเห็นชอบว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ ซึ่งอาจเกิดขึ้นก่อนการเสนอญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ต่อรัฐสภาตามมาตรา 256 (1)

ครั้งที่สอง การออกเสียงประชามติให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมซึ่งได้ดําเนินการตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทํา รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ที่รัฐสภาพิจารณาณัตติเกี่ยวกับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมกรณีดังกล่าว จนแล้วเสร็จ ซึ่งต้องเป็นการให้ความเห็นชอบแต่ละประเด็นทุกประเด็น ทั้งวิธีการและเนื้อหา ในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมก่อนการดําเนินการต่อไปของรัฐสภา และ

ครั้งที่สาม ภายหลังจากจัดทํา ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้ว

อนึ่ง การออกเสียงประชามติครั้งที่หนึ่งและครั้งที่สองอาจดําเนินการพร้อมกันในคราวเดียวได้ซึ่งประชาชนย่อมมีสิทธิและเสรีภาพในการออกเสียงประชามติทุกครั้ง แม้ผู้ออกเสียงประชามติไม่เห็นชอบในครั้งใดครั้งหนึ่งต้องไม่ถูกตัดสิทธิในการออกเสียงประชามติในครั้งต่อไป ทั้งนี้ ให้คํานึงถึง งบประมาณและระยะเวลาที่จะต้องสูญเสียไปในการจัดให้มีการออกเสียงประชามติ อันเป็นการให้สัตยาบันด้วยฉันทานุมัติของประชาชนผู้ทรงอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญต่อการแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญเพื่อจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ตามครรลองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

สรุป

อาศัยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น จึงวินิจฉัยว่า ภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 รัฐสภามีอํานาจริเริ่มหรือแสดงความต้องการเพื่อจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ แต่ต้องให้ประชาชนออกเสียงประชามติให้ความเห็นชอบว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่เสียก่อน

ทั้งนี้ การจัดทําร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องเป็นไปตามบทบัญญัติ หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ซึ่งรัฐสภามีอํานาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ แต่รัฐสภาไม่อาจให้ประชาชนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้โดยตรง (เน้นโดยประชาไท) และการจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องมีการจัดให้มีการออกเสียงประชามติ สามครั้ง ได้แก่

ครั้งที่หนึ่ง ให้ประชาชนออกเสียงประชามติว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ ครั้งที่สอง ให้ประชาชนออกเสียงประชามติเกี่ยวกับการจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ว่ามีวิธีการและเนื้อหา ที่สําคัญอย่างไร และครั้งที่สาม ภายหลังรัฐสภาจัดทําร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้ว ให้ประชาชน ออกเสียงประชามติว่าเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ อนึ่ง การออกเสียงประชามติ ครั้งที่หนึ่งและครั้งที่สองอาจดําเนินการพร้อมกันในคราวเดียวได้