มุนินทร์ พงศาปาน อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) ให้สัมภาษณ์ประชาไท หลังเมื่อ 7 สิงหาคม 2567 ศาลรัฐธรรมนูญอ่านคำวินิจฉัยยุบพรรคก้าวไกล จากการหาเสียงเสนอแก้ไขมาตรา 112 ในการเลือกตั้งทั่วไป สะท้อนการข้ามเส้นอำนาจของตุลาการเหนืออำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ ผ่านการสร้างเงื่อนไขที่ไม่ชัดเจนในการเสนอกฎหมาย

มุนินทร์ พงศาปาน (ที่มา: เพจเฟซบุ๊ก Munin Pongsapan)

มุนินทร์ มองผลกระทบเรื่องนี้ว่าจะทำให้สมาชิกสภาในฐานะฝ่ายนิติบัญญัติเกิดความกังวลในการเสนอกฎหมาย ไม่สามารถใช้อำนาจนิติบัญญัติได้อย่างเต็มที่ และผลสุดท้าย จะไม่มีใครกล้าแตะกฎหมายมาตรา 112 ทำให้ปัญหาซุกอยู่ใต้พรมต่อไป

ในส่วนข้อเสนอนั้น อาจารย์นิติฯ มธ. ยกบทเรียนในสหราชอาณาจักร และสิงคโปร์ ที่ผู้พิพากษามีอำนาจอย่างมาก แต่แทบไม่เคยก้าวล้ำเขตแดนฝ่ายนิติบัญญัติ เพราะอำนาจ ‘ศาล’ ในฐานะฝ่ายตุลาการ และ ‘สภา’ ในฐานะฝ่ายนิติบัญญัติ มีศักดิ์เสมอกัน

2 ผลกระทบในทางกฎหมาย การล้ำแดนอำนาจนิติบัญญัติ

มุนินทร์ กล่าวว่า เขาขอแบ่งผลกระทบในทางกฎหมายจากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญยุบพรรคก้าวไกล จากกรณีหาเสียงแก้ไขมาตรา 112 ในการเลือกตั้งเมื่อปี 2566 โดยแบ่งผลกระทบออกเป็น 2 ส่วน คือ ด้านที่เกี่ยวกับกฎหมาย และผลกระทบที่เกิดขึ้นในความเป็นจริง

มุนินทร์ คิดว่า เบื้องต้น จะมีผลในทางกฎหมาย 2 เรื่อง เรื่องแรก มันเป็นการส่งสัญญาณว่าศาลรัฐธรรมนูญกำลังใช้อำนาจตุลาการข้ามเส้นแบ่งแยกอำนาจไปยังพรมแดนของฝ่ายนิติบัญญัติ หมายความว่า นโยบายในการเสนอกฎหมายหรือแก้ไขกฎหมาย ซึ่งควรเป็นการกระทำในทางนิติบัญญัติโดยแท้ ถูกตรวจสอบได้โดยศาลรัฐธรรมนูญตามอำนาจในรัฐธรรมนูญ ซึ่งเรื่องนี้เป็นเรื่องที่อันตรายต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจ

“ศาลรัฐธรรมนูญกลายเป็นองค์กรที่อยู่เหนือองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยในทางนิติบัญญัติและทางบริหาร รวมถึงองค์กรอิสระอื่นๆ นี่เป็นสัญญาณอันตราย อาจจะไม่ใช่แค่เฉพาะกรณีการแก้ไขมาตรา 112 แต่รวมถึงกรณีอื่นๆ หากศาลสามารถตีความให้เข้าเหตุ ศาลก็อาจจะใช้อำนาจเข้าไปตรวจสอบได้ นั่นคือผลทางกฎหมายประการที่หนึ่ง” มุนินทร์ กล่าว

ผลทางกฎหมายประการที่ 2 สร้างเงื่อนไขแก้กฎหมายโดยเฉพาะมาตรา 112

ผลทางกฎหมายประการที่ 2 ซึ่งเกี่ยวข้องกับมาตรา 112 นั้น มุนินทร์ มองว่า จากคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ เมื่อ 31 ม.ค. และ 7 ส.ค. 2567 ศาลไม่ได้บอกว่า ไม่สามารถแก้ไขมาตรา 112 ได้ ศาลไม่ได้ปิดประตูห้าม แต่สิ่งที่ศาลทำ ก็คือการไปกำหนดเงื่อนไขการเสนอแก้ไขมาตรา 112 บางอย่าง ซึ่งเกี่ยวข้องกับเรื่องแรก ‘ว่าด้วยการข้ามเส้นอำนาจนิติบัญญัติ’ ก็คือถ้าไปแตะเรื่องนี้ จะทำได้ก็ต่อเมื่อมันเข้าเงื่อนไขนี้เท่านั้น

มุนินทร์ กล่าวว่า ถ้าเราจับคำวินิจฉัยเมื่อ 31 ม.ค. มาดู ศาลบอกว่ามันแก้ไขถ้าผ่านกระบวนการนิติบัญญัติโดยชอบ ซึ่งตรงนี้เป็นเงื่อนไขที่ศาลกำหนด และเมื่อไปดูองค์ประกอบส่วนอื่นที่ศาลยกขึ้นมา เช่น การเสนอแก้ไขมาตรา 112 โดยการเปลี่ยนหมวด ลดโทษ และอื่นๆ ซึ่งตรงนี้ไม่ได้เป็นเงื่อนไขที่ชัดเจนว่า ‘กระบวนการนิติบัญญัติโดยชอบ’ คืออะไร มีอะไร เราไม่เห็นรายละเอียดตรงนี้

อาจารย์นิติศาสตร์ กล่าวว่า พอศาลกำหนดเงื่อนไข แต่เงื่อนไขไม่ชัดเจน ทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีปัญหาเรื่องการเสนอกฎหมายตามอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ เพราะไม่ทราบว่าจะต้องแก้ไขอย่างไร เพราะเงื่อนไขไม่ชัดเจน และจะชัดเจนต่อเมื่อมีคนร้องศาลรัฐธรรมนูญ

พิธา ลิ้มเจริญรัตน์ หัวหน้าพรรคก้าวไกล ติดสติกเกอร์บนโพลสำรวจความเห็นเรื่องการแก้ไขมาตรา 112 ระหว่างปราศรัยหาเสียงที่ชลบุรี เมื่อปี 2566 (ถ่ายโดย แมวส้มประชาไท)

เมื่อมาตรา 112 ถูกซุกไปอยู่ใต้พรม จนสะสมความขุ่นข้องมากยิ่งขึ้น

อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มธ. กล่าวต่อว่า ผลกระทบในความเป็นจริงเมื่อเงื่อนไขการแก้กฎหมายไม่ชัดเจน และผลร้ายแรงมากก็คือถูกยุบพรรคการเมือง ถูกตัดสิทธิ์เป็นระยะเวลานานถึง 10 ปีถือว่าร้ายแรงและยาวนานมาก แม้ศาลจะบอกว่าปราณีแล้วก็ตาม จะทำให้ไม่มีใครอยากแตะมาตรา 112 นักการเมืองที่มีนโยบายชัดเจนก็คงจะยืนยันทำเรื่องนี้ แต่แน่นอนว่าเขาจะต้องหยุดคิด และหาวิธีที่ปลอดภัยทึ่สุด ในขณะที่พรรคการเมืองที่กล้าๆ กลัวๆ อยู่แล้วอาจตัดสินใจไม่แตะดีกว่า พักเอาไว้ก่อน

“เราคงอยู่ในสถานการณ์นี้สักพักใหญ่ๆ ว่าอะไรก็ตามที่มันเกี่ยวกับมาตรา 112 และไม่ใช่แค่เรื่องกฎหมายมาตรา 112 อาจจะมีคนลังเลในฝ่ายการเมืองและงดออกเสียง อาจจะมีคนรวบรวมความกล้าหาญขอนิรโทษกรรมมาตรา 112 แต่เวลาโหวตจริงๆ ในสภาฯ มันน่าจะทำให้คนเหล่านั้นกังวลมากขึ้น และก็ไม่อยากไปแตะเลย นี่เป็นผลในความจริง มันเป็นการทำให้ปัญหาเรื่องมาตรา 112 ซุกอยู่ใต้พรมต่อไป ความรู้สึกที่มันกลบไว้ มันถูกปิดบังไว้ ไม่มีเวทีที่เหมาะสมในการพูดคุยกัน มันสร้างความขุ่นข้องหมองใจมากขึ้นเรื่อยๆ” มุนินทร์ กล่าว  

เมื่อถามถึงกรณีวันเปิดตัวพรรคประชาชนอย่างเป็นทางการ เมื่อวันที่ 9 ส.ค. 2567 ณัฐพงษ์ เรืองปัญญาวุฒิ หัวหน้าพรรคประชาชน ตอบคำถามสื่อเรื่องนโยบายมาตรา 112 ว่า ที่ผ่านมาไม่ได้สื่อสารว่าจะลดเพดาน และยืนยันว่าเสนอแก้ไขมาตรา 112 เพื่อไม่ให้ถูกใช้เป็นเครื่องมือกลั่นแกล้งทางการเมือง ส่วนคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้ห้ามแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย เพราะฉะนั้น ก็ต้องกลับมาศึกษาคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ และทางพรรคยังคงผลักดันการแก้ไขกฎหมายส่วนนี้

มุนินทร์ เห็นว่านี่เป็นผลกระทบให้พรรคประชาชนในฐานะฝ่ายนิติบัญญัติต้องมาคิดว่า เขาต้องดำเนินการด้วยวิธีการไหนที่จะถูกต้องตามกฎหมาย ซึ่งไม่ควรจะเป็นแบบนั้น กฎหมายควรจะทำให้คนเข้าใจว่าเรามีสิทธิแค่ไหน และหน้าที่อย่างไร ไม่ใช่ต้องมานั่งคาดเดา

อาจารย์นิติศาสตร์ ย้ำปัญหาว่า ความไม่แน่นอนจากระบบกฎหมาย ทำให้ตอนนี้หากผู้ใดต้องการเสนอหรือแก้ไขกฎหมายอื่นๆ ต้องมายื่นถามหรือปรึกษาองค์กรอิสระ เช่นกรณีของคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ที่ทำหน้าที่ตรวจสอบนโยบายหาเสียง ซึ่งให้นโยบายผ่านไปแล้ว ก็ควรจะจบว่าทำได้ แต่กลายเป็นว่า มีอีกองค์กรมาตีความทีหลังว่าทำไม่ได้ หรือให้ทำได้ แต่มาเปลี่ยนใจตอนหลังว่าทำไม่ได้แล้ว นี่เป็นปัญหาภาพรวมทางกฎหมาย ยิ่งกรณีที่มีความอ่อนไหวสูงอย่างมาตรา 112 มันก็ยิ่งแสดงให้เห็นถึงปัญหานี้ชัดเจนยิ่งขึ้น

มาตรา 112 หลังการวินิจฉัยยุบพรรคก้าวไกล มันทำให้กฎหมายพิเศษโดยปริยาย

อาจารย์มุนินทร์ กล่าวว่า มาตรา 112 หลังการวินิจฉัยยุบพรรคก้าวไกล ทำให้กฎหมายมีสถานะพิเศษไปโดยปริยายในทางกระบวนการนิติบัญญัติ ที่มีเงื่อนไขในการเสนอร่างกฎหมาย ซึ่งรัฐธรรมนูญปี’60 ไม่ได้กำหนด และไม่ได้ยกเว้นไว้ ว่ากฎหมายฉบับไหนที่ไม่สามารถแก้ไขได้ ยกเว้น ร่าง พ.ร.บ.เกี่ยวกับการเงิน ที่ต้องให้นายกรัฐมนตรีพิจารณาก่อน

มุนินทร์ กล่าวว่า สังคมไทยพยายามจะสร้างกระบวนการยุติธรรม ‘เฉพาะ’ มาตรา 112 ทำให้คนที่มีคดีหรือถูกกล่าวหาด้วยมาตรานี้ ได้รับการปฏิบัติต่ำกว่ามาตรฐานทางกฎหมาย ทั้งการดูแลในเรือนจำราชทัณฑ์ ซึ่งสะท้อนผ่านกรณีของ บุ้ง-เนติพร เสน่ห์สังคม เราไม่ได้บอกว่าเจ้าหน้าที่ราชทัณฑ์อยากให้ผู้ถูกกล่าวหาเสียชีวิต แต่มันเกิดจากผลกระทบมาตรา 112 ทำให้บุคลากรราชทัณฑ์ไม่ใส่ใจ กลัว และไม่อยากมีปัญหา ทำให้พวกเขาปฏิบัติต่อนักโทษคดีการเมืองต่ำกว่ามาตรฐาน เพราะว่าถ้าปฏิบัติตามปกติแล้วจะถูกเพ่งเล็ง หรือถูกลงโทษ

กระบวนการดำเนินคดีก็ได้รับผลกระทบ เราเห็นการใช้หลักการสันนิษฐานว่าเป็น ‘ผู้กระทำผิดไว้ก่อน’ จนกว่าจะพิสูจน์ว่าเป็น ‘ผู้บริสุทธิ์’ กระบวนการชั้นพนักงานสอบสวน อัยการ พวกเขากลัวและไม่มีใครดูพยานหลักฐานจริงๆ ว่ามันเป็นการกลั่นแกล้งรึเปล่า หรือถึงกับต้องออกความผิดไหม ทำๆ ไปก่อน และส่งๆ กันไปต่อเรื่อยๆ ให้ศาลเป็นคนพิจารณา นี่เป็นทัศนคติของกระบวนการยุติธรรมของคนที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรมคดีมาตรา 112 คือเรากำลังสถาปนากระบวนการยุติธรรมเฉพาะมาตรา 112 ทำให้คนที่อยู่ในกระบวนการนี้ คนที่ถูกกล่าวหาในกระบวนการนี้ได้รับการปฏิบัติไม่เหมือนกับกระบวนการยุติธรรมปกติ นักโทษที่ไม่ได้รับการปฏิบัติอย่างที่ควรจะเป็น และสิทธิขั้นพื้นฐานไม่มี

ภาพสแตนดี้ตัวการ์ตูน "เนติพร สเน่ห์สังคม" ทำออกมาในช่วงการรณรงค์ผลักดันร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมคดีการเมือง ฉบับประชาชน ซึ่งมีการรวมมาตรา 112 เข้าไปด้วย (ถ่ายแมวส้มประชาไท)

ศาลรัฐธรรมนูญกับแนวโน้มขยายขอบเขตอำนาจอย่างไม่รู้จบ

อาจารย์ประจำนิติศาสตร์ กล่าวต่อว่า มันน่ากังวลไปหมด แต่ไม่แปลกใจ เพราะพูดมาตลอดว่า อำนาจศาลรัฐธรรมนูญที่กว้างขวาง และไม่พยายามจำกัดอำนาจตัวเอง จะอันตรายต่อทุกเรื่อง ไม่ใช่แค่เรื่องมาตรา 112 เพียงอย่างเดียว ยกตัวอย่าง หากมีคนเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ และยกเลิกศาลรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญอาจบอกว่าเป็นการแก้ไขไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ตามหลักการแล้วไม่ควรทำ เพราะว่าเป็นเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of Interest) แต่ไม่มีใครทราบ เพราะศาลรัฐธรรมนูญเขามีแนวโน้มขยายขอบเขตอำนาจตัวเองตลอด

ยกตัวอย่างเช่นหลักกระบวนการทางกฎหมาย (Due Process) ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญหาเหตุผลให้ความชอบธรรมกรณีของ กกต. ที่ส่งเรื่องร้องเรียนถึงศาลฯ โดยไม่ได้มีการไต่สวนผู้ถูกกล่าวหา หรืองดเว้นหลักการพื้นฐานต่างๆ นี่เป็นเรื่องน่าแปลกในทางกฎหมาย เขาคิดว่าด้วยความที่มีอำนาจมากเกินไปของศาลรัฐธรรมนูญ มันเป็นเรื่องที่น่ากังวลกับทุกๆ เรื่องไม่ได้แค่เรื่อง มาตรา 112 อย่างเดียว

บทเรียนจากสหราชอาณาจักรประเทศอังกฤษและสิงคโปร์ที่ศาลแทบไม่แทรกแซงการทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติ

มุนินทร์ ยกบทบาทศาลของอังกฤษ ซึ่งเป็นประเทศต้นกำเนิดระบบกฎหมาย ‘common law’ ซึ่งศาลมีอำนาจมาก แต่แม้ว่ากฎหมายที่ออกมาโดยสภาฯ (House of Commons) จะขัดต่อหลักสิทธิมนุษยชน แต่ศาลจะค่อนข้างจำกัดอำนาจตนเอง การประกาศว่ากฎหมายดังกล่าวขัดต่อสิทธิมนุษยชนหรือหลักการพื้นฐานต้องเป็นเรื่องจำเป็นจริงๆ อย่างยิ่งยวด ศาลไม่ไปก้าวล่วงฝ่ายนิติบัญญัติ เพราะว่าฝ่ายนิติบัญญัติใช้อำนาจอธิปไตยในฐานะผู้แทนประชาชน ซึ่งศักดิ์เสมอกัน ดังนั้น กรณีส่วนใหญ่เขาจะใช้คำแนะนำเวลามีคนมาฟ้องศาล โดยจะแนะนำว่ากฎหมายนี้มีปัญหาอย่างไร เพื่อที่จะให้ฝ่ายนิติบัญญัติไปจัดการเอาเอง

มุนินทร์ กล่าวตัวอย่างที่ชัดเจนอีกประเทศคือสิงคโปร์ โดยชี้ว่า ไม่เคยมีกรณีไหนที่ศาลฎีกาสิงคโปร์ประกาศว่า กฎหมายของนิติบัญญัติเป็นโมฆะหรือไม่มีผลใช้บังคับ แต่มีกฎหมายกรณีหนึ่งที่ศาลบอกว่าน่าจะขัดหลักสิทธิมนุษยชน ซึ่งมันคือการส่งสัญญาณให้ฝ่ายบริหาร และฝ่ายนิติบัญญัติไปหาทางแก้ไข โดยเราจะเห็นได้ว่าในประเทศที่ใช้ระบบ ‘common law’ ที่ผู้พิพากษาเป็นใหญ่ ผู้พิพากษาพยายามอย่างมากที่จะกำกับบทบาทตนเอง เพื่อไม่ให้ไปก้าวล่วงเข้าไปในพรมแดนของอำนาจนิติบัญญัติที่เป็นผู้แทนประชาชน

มุนินทร์ เสริมถึงกรณีการใช้กฎหมายหมิ่นประมาทสถาบันกษัตริย์ในต่างประเทศว่า ศาลจะไม่เข้าไปยุ่ง โดยเฉพาะเรื่องการล้อเลียน เพราะต่างประเทศมองว่า การเข้าไปยุ่งมันส่งผลกระทบต่อสถาบันกษัตริย์มากกว่าไม่ทำอะไรเลย ฉะนั้น เราควรเรียนรู้จากประเทศที่สถาบันกษัตริย์เข้มแข็งมาก และดำรงอยู่ได้ค่อนข้างกลมกลืนกับสถาบันทางการเมือง และประชาชน โดยเฉพาะในอังกฤษ และญี่ปุ่น

“ของเราศาลรัฐธรรมนูญคิดว่าการวินิจฉัยแบบนี้คือการพิทักษ์สถาบันกษัตริย์อย่างดีที่สุด แต่มันเป็นการสร้างความขุ่นข้องหมองใจ เพราะเหตุของการยุบพรรคการเมืองเกี่ยวข้องกับสถาบันพระมหากษัตริย์ และเหตุผลต่างๆ ที่ศาลให้ ประชาชนรู้สึกว่าไม่มีน้ำหนัก จึงเลี่ยงไม่ได้ที่สถาบันพระมหากษัตริย์มันจะอยู่บนบทสนทนาของคนจำนวนมากในสังคม ฝังรากอยู่ในหัวเรื่องนี้ตลอด และไม่ช่วยรักษาสถาบันกษัตริย์ให้มั่นคงตามที่ศาลรัฐธรรมนูญบอก” มุนินทร์ กล่าวเสริม

ศาลรัฐธรรมนูญอ่านคำวินิจฉัยยุบพรรคก้าวไกล เมื่อวันที่ 7 ส.ค. 2567 (ที่มา: ยูทูบประชาไท)

ลดอำนาจ 'องค์กรอิสระ' แก้รัฐธรรมนูญ 2560 คือทางออก

‘ผมคิดว่ามันยังไม่สามารถแก้ไขอะไรได้ ถ้าหากตัวต้นเหตุของปัญหายังคงเป็นแบบนี้อยู่ ผมคิดว่ารากเหง้าของปัญหาในทางกฎหมาย ก็คือรัฐธรรมนูญปี 2560’

มุนินทร์ กล่าวว่า สิ่งให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญคือรัฐธรรมนูญปี 2560 ดังนั้น วิธีการจัดการปัญหาคือรัฐธรรมนูญ และเสนอว่า สังคมไทยยังไม่พร้อมมีองค์กรอิสระที่มีอำนาจมากขนาดนี้ ควรลดอำนาจขององค์กรอิสระ และเพิ่มอำนาจของผู้แทนประชาชนมากกว่านี้

"ผู้แทนประชาชนเราก็เปลี่ยนตัวได้ แต่ประชาชนมีโอกาสเลือกองค์กรอิสระน้อยมาก และรัฐธรรมนูญปี 2560 ก็เอากลไกตรวจสอบผู้ดำรงตำแหน่งองค์กรอิสระออกไปแล้ว" มุนินทร์ กล่าว  

อาจารย์ธรรมศาสตร์ กล่าวต่อว่า เขาเริ่มเห็นด้วยว่ารัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นต้นตอของปัญหา เพราะว่าองค์กรอิสระทั้งหลายมาจากรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว เราอาจต้องย้อนกลับไปในยุคที่ไม่มีองค์กรอิสระจำนวนมาก เรื่องวินิจฉัยรัฐธรรมนูญ บางประเทศก็ให้รัฐสภาลงมติได้เลย หรือใช้วิธีการตั้งคณะตุลาการพิเศษวินิจฉัยเป็นครั้งๆ เวลามีเรื่องสำคัญจริงๆ

"ผมคิดว่ารัฐธรรมนูญปี 2540 มีเพื่อจำกัดอำนาจของนิติบัญญัติ เพราะว่าเรากังวลเรื่องนักการเมืองทุจริตคอร์รัปชัน และจะคุมไม่ได้ เลยตั้งองค์กรอิสระขึ้นมาเยอะแยะเต็มไปหมด แต่กลายเป็นว่า องค์กรอิสระเองมันเกิดการคอร์รัปต์ฯ ขึ้นมา เราคุมมันไม่ได้เลย และไปไกลกว่าด้วย คุมการใช้อำนาจก็ไม่ได้ เปลี่ยนตัวก็ไม่ได้จนกว่าจะถึงวาระ เพราะฉะนั้น ต้องไปคิดกันใหม่เรื่ององค์กรอิสระ" มุนินทร์ กล่าว