‘ร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน’ อำนาจปัดตกไม่ควรอยู่ในมือนายกฯ เพียงคนเดียว แต่ต้องถูกตรวจสอบจากสภา

ร่างกฎหมายยกเลิกบังคับการเกณฑ์ทหารถูกปัดตกเมื่อปีที่แล้ว ร่างกฎหมายบำนาญแห่งชาติของภาคประชาชนเพิ่งถูกปัดตกจากอำนาจตามรัฐธรรมนูญของนายกฯ ที่สามารถรับรองหรือไม่รับรองร่างกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงินโดยไม่ต้องชี้แจงเหตุผลและไม่ต้องถูกตรวจสอบ คำถามคือเราจะให้อำนาจนายกฯ ตัดตอนกฎหมายตั้งแต่ยังไม่เข้าสภาหรือจะให้สภามีส่วนร่วมอภิปรายกฎหมายในฐานะฝ่ายนิติบัญญัติ

  • รัฐธรรมนูญให้อำนาจนายกรัฐมนตรีพิจารณาว่าร่างกฎหมายใดเป็นร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน แล้วสามารถปัดตกร่างกฎหมายของ ส.ส. และภาคประชาชนได้โดยไม่ต้องผ่านสภาและไม่ต้องชี้แจงเหตุผล
  • มาตรา 134 ในรัฐธรรมนูญปี 2560 วางกรอบของร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินไว้กว้างมาก อาจทำให้เกิดการใช้อำนาจและดุลพินิจโดยมิชอบหรือเป็นเครื่องมือทางการเมือง โดยไม่มีการตรวจสอบซึ่งเป็นการใช้อำนาจเกินสมควรแก่เหตุ
  • ส.ส.พรรคก้าวไกลเสนอให้วางกฎระเบียบให้มีความชัดเจนรัดกุมยิ่งขึ้น ขณะที่ตัวแทนเครือข่ายประชาชนเพื่อรัฐสวัสดิการและนักวิชาการด้านนิติศาสตร์เห็นว่าควรยกเลิกมาตราดังกล่าวออกจากรัฐธรรมนูญ
  • การเสนอร่างกฎหมายเป็นเพียงขั้นตอนเริ่มต้นของกระบวนการนิติบัญญัติ ซึ่งฝ่ายบริหารย่อมมีส่วนร่วมในการอภิปรายอยู่แล้วและยังมีเสียงข้างมากที่สามารถโหวตเพื่อไม่รับกฎหมาย ดังนั้น ร่างกฎหมายควรได้รับการอภิปรายในสภา

จากข้อมูลของไอลอว์นับจากวันรับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีถึงวันที่ 20 มกราคม 2564 การเสนอกฎหมายของโดยฝ่ายนิติบัญญัติและภาคประชาชนรวม 77 ฉบับ ผ่านการเห็นชอบของรัฐสภา 7 ฉบับ และมีกฎหมายที่ถูกปัดตกโดยไม่มีโอกาสเข้าสู่การพิจารณาของสภา 12 ฉบับ

ใน 12 ฉบับนั้นมี ร่าง พ.ร.บ.รับราชการทหาร (ฉบับที่) พ.ศ.... หรือก็คือกฎหมายยกเลิกการบังคับการเกณฑ์ทหารที่เสนอโดยอดีตพรรคอนาคตใหม่ และล่าสุดคือร่าง พ.ร.บ.บำนาญแห่งชาติ พ.ศ.... ที่เสนอโดยภาคประชาชน ซึ่งถือว่าเป็นกฎหมายสำคัญที่มีนัยต่อการปฏิรูปกองทัพและสวัสดิการของประชาชน

เหตุผลที่ทั้งสองร่างนี้ตกไปเนื่องจากถูกพิจารณาว่าเป็นร่างกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน ซึ่งในรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 133 ระบุไว้ตอนหนึ่งว่า ในกรณีที่ร่างพระราชบัญญัติซึ่งผู้เสนอเป็นสมาชิกผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่า 20 คน หรือประชาชนที่มีสิทธิเลือกตั้งเข้าชื่อเสนอกฎหมาย หากเป็นร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินจะเสนอได้ก็ต่อเมื่อมีคำรับรองของนายกรัฐมนตรี

โดยในมาตรา 134 อธิบายว่ากฎหมายที่ทำให้เกิดการตั้งขึ้นหรือยกเลิก ลด เปลี่ยนแปลงแก้ไข ผ่อน วางระเบียบการบังคับอันเกี่ยวกับภาษีหรืออากร หรือว่าด้วยเงินตรา การจัดสรรรับ รักษา หรือจ่ายเงินแผ่นดิน หรือการกู้เงิน หรือการประกัน หรือการใช้เงินกู้ ข้อใดข้อหนึ่งหรือทั้งหมด ถือเป็นร่างกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน

ร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินยังจำเป็นหรือไม่

เนื้อหาเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินถูกบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญครั้งแรกในรัฐธรรมนูญปี 2489 มาตรา 53 ที่ว่าร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินนั้นจะเสนอได้โดยคณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกสภาผู้แทนซึ่งมีนายกรัฐมนตรีรับรอง

ทั้งนี้รายงานการประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญปี 2491 มีการอภิปรายเหตุผลโดยพระยาอรรถการีย์นิพนธ์ว่า เป็นเพราะรัฐบาลเป็นผู้คุมกระเป๋าเงินของประเทศจึงทราบว่าตนมีกำลังทรัพย์ที่จะบริหารราชการแผ่นดินหรือไม่ รัฐบาลจึงควรต้องรู้ก่อน กลายเป็นที่มาว่ารัฐบาลสามารถเสนอร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินได้เพียงผู้เดียว สมาชิกสภาผู้แทนหรือประชาชนจะเสนอต้องให้นายกรัฐมนตรีรับรอง

คำถามมีอยู่ว่าล่วงเลยถึงปัจจุบันแล้ว การให้อำนาจนายกรัฐมนตรีเพียงคนเดียวในการปัดตกร่างกฎหมายโดยบอกว่าเป็นร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินยังเหมาะสมอยู่หรือไม่

นายกฯ ปัดตกกฎหมายโดยไม่ต้องชี้แจงเหตุผล

ศิริกัญญา ตันสกุล ส.ส.บัญชีรายชื่อ พรรคก้าวไกล

ศิริกัญญา ตันสกุล ส.ส.บัญชีรายชื่อ พรรคก้าวไกล

ในกรณีร่างกฎหมายยกเลิกการบังคับเกณฑ์ทหารที่ถูกปัดตกไป ศิริกัญญา ตันสกุล ส.ส.บัญชีรายชื่อ พรรคก้าวไกล ระบุว่าไม่มีการชี้แจงเหตุผลใดจากนายกฯ เมื่อทำหนังสือเพื่อขอคำชี้แจงกลับไปก็ยังไม่มีเหตุผล ข้อเท็จจริงใดๆ ตอบกลับมาเช่นเดิม

ส่วนร่างกฎหมายบำนาญแห่งชาติก็เหมือนกัน นิมิตร์ เทียนอุดม จากเครือข่ายประชาชนเพื่อรัฐสวัสดิการ กล่าวว่า

“ไม่มีเหตุผลอื่นใดอธิบาย จดหมายที่แจ้งมาคือ ได้นำร่างกฎหมายดังกล่าวพร้อมความเห็นของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ กระทรวงการคลัง กระทรวงแรงงาน กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ สำนักคณะกรรมการระบบราชการ สำนักงานคณะราชการพลเรือน สำนักงบประมาณ และสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา กราบเรียนนายกฯ พิจารณาแล้วมีบัญชาไม่รับรองร่าง พ.ร.บ. แค่นี้เอง”

ประหนึ่งว่ารัฐธรรมนูญให้อำนาจนายกฯ แต่ไม่ได้ให้อำนาจแก่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือประชาชนในการถามหาเหตุผล ซึ่งอาจนำไปสู่การใช้ดุลพินิจโดยมิชอบได้ ศิริกัญญา กล่าวว่า

“สมมติว่าถ้าคุณไม่เห็นด้วยกับเราและกังวลว่ามันเกี่ยวกับงบประมาณจริงๆ ก็บอกมาว่าจะเป็นงบประมาณจำนวนเท่านี้ เราจะได้ปรับปรุงตัวร่างเพื่อเสนอเข้ามาใหม่ แต่การปัดตกด้วยเหตุผลลอยๆ มันปิดประตูเราว่าตกลงคุณไม่เห็นด้วยกับเราด้วยเหตุผลอะไร ถ้าเรารู้ว่ามันมากเกินไป เราก็สามารถเสนอใหม่ แก้ใหม่ โดยปรับให้ใช้งบประมาณน้อยลงหรือในส่วนที่เป็นภาระทางการคลังให้น้อยลง ทำให้ยื่นใหม่ได้อีกครั้ง แต่ปัดตกแบบนี้ ไม่ให้เหตุผลเลย ต้องทวงถามถึงจะได้เหตุผลลอยๆ มา มันก็คิดอย่างอื่นไม่ได้ว่าเป็นการเล่นการเมือง เพราะส่วนใหญ่ที่โดนปัดตกก็เป็นตัวนโยบายหลักของพรรค”

นอกจากนี้ ยังสามารถใช้มาตราดังกล่าวเพื่อไม่ให้เกิดการอภิปรายในสภาในประเด็นที่นายกฯ ไม่ต้องการ ซึ่งมีการตั้งข้อสังเกตว่าการปัดตกร่างกฎหมายยกเลิกบังคับการเกณฑ์ทหารเป็นเพราะไม่ต้องการให้พูดถึงเรื่องกองทัพหรือการปฏิรูปกองทัพในสภาหรือไม่

ร่างกฎหมายของประชาชนถูกนายกฯ ปัดตก

ความแตกต่างประการหนึ่งในรัฐธรรมนูญปี 2540 กับฉบับปี 2550 และปี 2560 ก็คือ ในรัฐธรรมนูญปี 2540 ร่างกฎหมายที่เสนอโดยประชาชนไม่ต้องให้นายกฯ รับรองว่าเป็นกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินหรือไม่ กล่าวคือกฎหมายที่ประชาชนเสนอจะดำเนินไปตามกระบวนการนิติบัญญัติ ซึ่งประเด็นนี้ในรัฐธรรมนูญปี 2550 และปี 2560 เปลี่ยนให้ร่างของภาคประชาชนก็ต้องผ่านการรับรองจากนายกฯ

 นิมิตร์ เทียนอุดม

นิมิตร์ เทียนอุดม จากเครือข่ายประชาชนเพื่อรัฐสวัสดิการ

สำหรับร่างกฎหมายบำนาญแห่งชาติ นิมิตร์ กล่าวว่า หลังจากนี้จะมีการผลักดันร่างของคณะกรรมาธิการสวัสดิการสังคม เด็ก สตรี และผู้สูงอายุ ของสภาผู้แทนราษฎร ที่ทำการศึกษาความเป็นไปได้และนำสาระสำคัญจากร่างของภาคประชาชนบรรจุไว้และออกมาเป็นร่างพระราชบัญญัติผู้สูงอายุและบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ เสนอเข้าไปอีกรอบ ซึ่งถ้ารัฐบาลไม่ต้องการให้มีกฎหมายนี้เป็นไปได้ว่าจะถูกตีตกอีกรอบด้วยเหตุผลเดิม เพียงแต่จะต้องตอบคำถามมากขึ้นเนื่องจากคณะกรรมาธิการได้เชิญหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องมาสอบถามแล้ว

“ถ้ามันไม่ได้ เราก็ต้องเสนอเรื่องการแก้รัฐธรรมนูญและจะโฟกัสเรื่องบำนาญและการแก้มาตรา 133 ให้การรับรองของนายกฯ ไม่เป็นการรอนสิทธิของประชาชนที่เสนอกฎหมาย ในระยะยาวก็อาจต้องล่ารายชื่อ 10,000 รายชื่อกันใหม่”

ใช้อำนาจเกินสมควรแก่เหตุ

ย้อนดูรายละเอียดของมาตรา 134 ที่กำหนดว่าร่างกฎหมายใดเกี่ยวด้วยการเงินพบว่า เป็นการกำหนดกรอบที่กว้างมาก กฎหมายแทบทุกฉบับสามารถถูกตีความเป็นกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน เช่น กฎหมายที่ต้องมีการตั้งคณะกรรมการย่อมมีการจ่ายเบี้ยประชุม การเพิ่มภารกิจให้แก่หน่วยงานหนึ่งๆ ย่อมต้องจัดสรรงบประมาณเพิ่ม เป็นต้น การตีความเพื่อปัดตกกฎหมายอาจกลายเป็นอำนาจตามอำเภอใจของนายกฯ ซึ่งนักวิชาการด้านกฎหมายมหาชนอย่างศศิภา พฤกษฎาจันทร์ จากคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เห็นว่าเป็นการใช้อำนาจเกินสมควรแก่เหตุ

ศศิภาระบุว่า แม้ฐานคิดที่ให้ฝ่ายบริหารหรือนายกฯ มีส่วนร่วมตัดสินใจในร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินไม่ถึงกับไร้เหตุผล แต่มันขัดกับอำนาจนิติบัญญัติและกฎหมายที่เสนอร่างโดยประชาชนซึ่งเป็นการใช้ประชาธิปไตยทางตรง ซึ่งเธอคิดว่าอำนาจของนายกฯ ในส่วนไม่จำเป็นต้องมีเพราะการเสนอร่างกฎหมายเป็นแค่กระบวนการเริ่มต้น นายกฯ และฝ่ายบริหารย่อมมีส่วนร่วมในการอภิปรายในสภาอยู่แล้ว อาจกำหนดเพิ่มในชั้นการอภิปรายเพื่อให้โควต้าหรือความสำคัญกับการอภิปรายของฝ่ายบริหารมากกว่ากฎหมายอื่น และอีกเหตุผลหนึ่งคือต้องอย่าลืมว่าฝ่ายบริหารมีเสียงข้างมากในสภาอยู่แล้ว การตัดอำนาจรับรองของนายกฯ ออกจึงไม่มีผลอะไร

เหตุนี้เองที่ทำให้ประเด็นอำนาจของนายกฯ ปัดตกกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงินถูกจุดขึ้นท่ามกลางกระแสการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ศิริกัญญากล่าว่าร่างรัฐธรรมนูญใหม่ต้องมีการปรับแก้เรื่องนี้ โดยเธอเสนอให้มีการกำหนดกฎระเบียบที่ชัดเจนยิ่งขึ้น หนึ่งคือนายกฯ ต้องให้เหตุผลที่เป็นข้อมูล ข้อมูลเท็จจริงประกอบหากปัดตกกฎหมายเพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัตินำร่างไปปรับปรุง

สอง-ต้องมีการกำหนดระยะเวลาลงไปในรัฐธรรมนูญว่าการพิจารณาต้องเสร็จภายในกี่วัน และสาม...

“ไม่ควรให้อำนาจวินิจฉัยแก่ประธานสภาว่าเป็นร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินหรือไม่ แต่ควรกำหนดระเบียบหรือหลักเกณฑ์ในภายหลังที่เป็นที่ตกลงกันของสภาผู้แทนราษฎรว่าแบบนี้เรียกว่าการเงินหรือไม่ ทุกคนจะได้เข้าใจตรงกัน ฝ่ายนิติบัญญัติก็จะทำงานได้ดีและสะดวกมากขึ้น ถ้านายกรัฐมนตรีให้เหตุผล ข้อเท็จจริงว่ากระทบกับการเงินการคลังมากแค่ไหน ภายในระยะเวลากี่ปี คุณถึงได้ปัดตก เราจะได้ปรับลดแล้วลองส่งใหม่  ฝ่ายนิติบัญญัติจะได้ไม่ถูกแทรกแซงโดยฝ่ายบริหารโดยไม่จำเป็นและไม่ถูกใช้เป็นเครื่องมือทางการเมืองด้วย”

ศศิภา พฤกษฎาจันทร์ (ที่มาภาพ เพจ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์)

ศศิภา พฤกษฎาจันทร์ (ที่มาภาพ เพจ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์)

ยกเลิกมาตรา 133-134 ไม่ควรให้อำนาจนายกฯ เพียงผู้เดียว

ตรงข้ามกับนิมิตร์ เขาเห็นว่ามาตราที่ให้อำนาจนายกฯ พิจารณาร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินควรถูกยกเลิก

“ไม่จำเป็นต้องมีในรัฐธรรมนูญเพราะรัฐบาลมีเสียงข้างมากในสภาอยู่แล้ว ถ้าร่างกฎหมายใดเกี่ยวข้องกับการเงินเข้าไปในสภายิ่งจำเป็นต้องให้สภาเป็นคนพิจารณาว่าจะใช้ภาษีนี้เพื่อการนี้หรือไม่ เพราะมันหมายความว่ามันเป็นร่างกฎหมายที่เกี่ยวกับการเอาภาษีของประชาชนมาจัดสรรงบประมาณ ถ้าเห็นว่าเกี่ยวข้องกับการเงิน คุณก็ใช้กลไกเสียงข้างมากในสภาไม่รับรองกฎหมายนั้นๆ ได้ ไม่ต้องซ้อนไปซ้อนมาแบบตัดยอดตั้งแต่ยังไม่เกิด”

นิมิตร์เสริมว่า หากยังเป็นเช่นเดิม แล้วฟังแต่เสียงข้าราชการย่อมเท่าประเทศกำลังถูกบริหารโดยข้าราชการและเป็นรัฐราชการ

ด้านศศิภามีมุมมองที่สอดคล้องกับนิมิตร์ว่า มาตราดังกล่าวไม่จำเป็นต้องมี เนื่องจากทำให้เกิดปัญหา 2 ประการคือการให้อำนาจตัดสินใจยับยั้งร่างกฎหมายที่ถูกเสนอไปรวมอยู่ที่นายกฯ คนเดียวเป็นการอำนาจมากไปหรือไม่ ซึ่งอาจทำให้เกิดการใช้ดุลพินิจที่มิชอบหรือผิดพลาดโดนไม่สามารถตรวจสอบได้

“อย่างกฎหมายยกเลิกเกณฑ์ทหารอาจจะมีผลต่อการจัดสรรงบประมาณ แต่โดยแก่นของมันเกี่ยวกับเงินโดยตรงไหม ก็ไม่ นายกฯ สามารถใช้ดุลพินิจไม่รับรองร่างแล้วกลายเป็นว่าปัญหานี้ไม่ได้เข้าไปในสภาและได้รับการอภิปรายเลย ซึ่งมันเกินสมควรแก่เหตุ

ประการที่ 2 คือปัญหาการตีความ ศศิภาตั้งคำถามเป็นการตีความกว้างไปหรือไม่ เพราะจะทำให้กฎหมายแทบทุกฉบับก็เกี่ยวกับการเงินหมดดังที่อธิบายไปข้างต้น และจะทำให้การเสนอกฎหมายของประชาชนหรือฝ่ายนิติบัญญัติหมดความหมาย

“ไม่ปฏิเสธว่าฝ่ายบริหารจำเป็นต้องมีส่วนร่วมเพราะเป็นฝ่ายต้องจัดสรรและใช้เงิน แต่ไม่จำเป็นต้องตัดตั้งแต่แรก และการใช้อำนาจนี้ผิดหลักการที่รองรับอยู่หรือเปล่า เพราะถ้านายกฯ ไม่อยากคุยเรื่องไหน ก็ไม่รับรองไปเลย”

ปฏิเสธไม่ได้ว่าประเด็นนี้ยังไม่ถูกกล่าวถึงมากนักในกระแสการแก้รัฐธรรมนูญ ซึ่งนิมิตร์ยอมรับว่าคงต้องมีการทำงานหนักเพิ่มขึ้นเพื่อสื่อสาร เขากล่าวย้ำว่า

“ประเด็นหลักคือถ้ากฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเงินคือการบอกว่าจะใช้ภาษีเพื่อประโยชน์ของประชาชน มันก็ควรต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจเพราะมันคือเรื่องสำคัญที่จะบอกว่ารัฐควรใช้ภาษีเพื่ออะไร ไม่ควรให้นายกฯ เป็นผู้ตัดสินเพียงคนเดียว”

 

ข่าวรอบวัน

สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

พื้นที่ประชาสัมพันธ์