แฟ้มภาพ สำนักงาน ป.ป.ช.

น้อยคนที่จะรู้ว่าประเทศไทยมีโครงการอาหารกลางวันสำหรับเด็กนักเรียนมาเป็นเวลานานถึง 72 ปีแล้ว แต่เชื่อได้ว่านักเรียนในรุ่นนั้นและรุ่นต่อ ๆ มาเพียงไม่กี่คนที่จะมีโอกาสได้ลิ้มลองรสชาติของอาหารกลางวันที่มีการจัดหามา ส่วนใหญ่ถ้าไม่ห่อมาจากบ้านก็หาซื้อในร้านอาหารของโรงเรียนหรือไม่ก็ผูกปิ่นโตจ่ายเป็นรายเดือนกับทางโรงเรียนนั่นแหละ

แต่ก็เพิ่งเมื่อประมาณ 30 ปีนี่เองที่นักเรียนหลายคนของโรงเรียนบางแห่งในประเทศไทยซึ่งรัฐเห็นว่าขาดแคลนที่จะมีอาหารกลางวันโดยที่ผู้ปกครองไม่ต้องเสียเงิน และนั่นก็กลายเป็นที่มาของสารพัดปัญหาที่สะท้อนออกมาจากหัวข่าวของสื่อมวลชนเกี่ยวกับคุณภาพ ปริมาณ รวมตลอดไปถึงการทุจริตค่าอาหารกลางวันของนักเรียนในหมู่ข้าราชการและนักการศึกษาทั้งหลายที่มีส่วนเกี่ยวข้อง เรื่องราวประเภท ผู้ปกครองโวยโรงเรียน อาหารกลางวันไม่พอกิน บางวันข้าวแฉะ บางวันอาหารบูด เด็ก ๆ เจ็บป่วยกันเป็นหมู่คณะ นานๆก็จะมีข่าวว่า รัฐบาลจัดงบประมาณหลายพันล้านบาทเลี้ยงอาหารกลางวันนักเรียน ถึงอย่างนั้นก็ยังมีข่าวประเภทว่า คุณครูใจดีควักเงินส่วนตัวลงทุนทำอาหารกลางวันให้นักเรียนด้วยตัวเองเพื่อให้ลูกศิษย์ได้กินอิ่ม

รายงาน 2 ตอนจบนี้จะได้กล่าวถึงโครงการอาหารกลางวันนักเรียนที่อุดหนุนโดยภาครัฐเฉพาะอย่างยิ่งองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เพื่อสำรวจตรวจสอบระบบการทำงาน การปฏิบัติการ สภาพ ปัญหาและแนวทางในการแก้ไขปัญหา โดยจะมีตัวอย่างของต่างประเทศว่า ประเทศที่เจริญก้าวหน้าเขาเลี้ยงดูนักเรียนที่เป็นอนาคตของชาติกันอย่างไร

ความเป็นมาของโครงการอาหารกลางวัน

ข้อมูลจาก สำนักงานกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวัน ระบุว่าโครงการอาหารกลางวันเกิดขึ้นจากความตระหนักของรัฐบาลในการแก้ปัญหาทุพโภชนาการของเด็กนักเรียนประถมศึกษา ซึ่งมักขาดแคลนอาหารกลางวัน หรือได้รับอาหารที่ไม่เพียงพอทั้งปริมาณและคุณค่าทางโภชนาการ ส่งผลให้การเจริญเติบโตไม่เป็นไปตามเกณฑ์ของกระทรวงสาธารณสุข

โครงการอาหารกลางวันริเริ่มในปี พ.ศ. 2495 โดยกระทรวงศึกษาธิการ แต่ประสบปัญหาขาดงบประมาณ ทำให้ไม่สามารถจัดสรรอาหารแก่นักเรียนขาดแคลนได้อย่างทั่วถึง ต่อมาในปี พ.ศ. 2530 สำนักงานคณะกรรมการการประถมศึกษาแห่งชาติตระหนักถึงความสำคัญของโครงการนี้ จึงกำหนดนโยบายให้ทุกโรงเรียนดำเนินโครงการอาหารกลางวัน

ต่อมาในช่วงปลายปีงบประมาณ พ.ศ.2534 รัฐบาลเร่งรัดช่วยเหลือเด็ก ในระดับประถมศึกษาที่มีภาวะทุพโภชนาการและขาดแคลนอาหารกลางวัน กำหนดให้มี พ.ร.บ.กองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวัน ในโรงเรียนประถมศึกษา พ.ศ.2535 สาระสำคัญคือ จัดตั้งกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นทุนหมุนเวียนและใช้จ่าย สำหรับการสนับสนุนและช่วยเหลือภาวะโภชนาการของนักเรียนในโรงเรียนประถมศึกษา และการประชาสัมพันธ์ปัญหาภาวะทุพโภชนาการของเด็ก

ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2536 คณะกรรมการบริหารกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวัน ตามมาตรา 7 ของกฎหมายดังกล่าวข้างต้น ได้มีการกำหนดให้กลุ่มเป้าหมายที่ได้รับการจัดสรรเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันเป็นนักเรียนที่มีภาวะทุพโภชนาการและนักเรียนที่ขาดแคลนอาหารกลางวัน และเห็นชอบให้มีการจัดสรรเงินให้แก่กลุ่มเป้าหมายดังกล่าวตามโครงการอาหารกลางวัน ปีการศึกษาละ 200 วัน ๆ ละ 5 บาทต่อคน ซึ่งเป็นอัตราราคาต่อหน่วยเริ่มต้นของการจัดสรรงบประมาณเพื่อจัดอาหารกลางวันนักเรียน และมีการพิจารณาปรับเพิ่มอัตราราคาดังกล่าวตามปัจจัยสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไปตามลำดับ

ต่อมาในปี พ.ศ. 2542 รัฐบาลได้ตระหนักถึงความสำคัญของอาหาร ปัญหา อุปสรรคต่าง ๆ ที่โรงเรียนหรือสถานศึกษาไม่สามารถดำเนินโครงการอาหารกลางวันแต่เพียงลำพังได้ ส่งผลกระทบต่อนักเรียนโดยเฉพาะมีนักเรียนที่ขาดแคลนอีกจำนวนหนึ่งที่ตกหล่นหรือไม่สามารถเข้าถึงและยังไม่ได้รับประทานอาหารกลางวันตามวัตถุประสงค์ของโครงการ ดังนั้น คณะรัฐมนตรีจึงได้มีมติเมื่อวันที่ 19 ต.ค. 2542 ให้ถือว่าการส่งเสริมให้นักเรียนทุกคนได้รับประทานอาหารกลางวันอิ่มทุกวันเป็นนโยบายสำคัญของรัฐบาล โดยเห็นชอบไห้มีความร่วมมือในการส่งเสริมและสนับสนุนให้นักเรียนทุกคนได้รับประทานอาหารอิ่มทุกวัน ระหว่างกระทรวงศึกษาธิการกับกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ และเห็นชอบให้กระทรวงมหาดไทย กระทรวงสาธารณสุข และทุกกระทรวง ทบวง กรม ให้การสนับสนุนการดำเนินงานตามโครงการ

โครงการอาหารกลางวันภายใต้การอุดหนุนผ่านท้องถิ่น

แฟ้มภาพ สำนักงาน ป.ป.ช.

ทั้งนี้ จุดเปลี่ยนแปลงที่สำคัญอีกประการหนึ่งของการจัดสรรงบประมาณเป็นค่าอาหารกลางวัน กล่าวคือภายใต้การตรา พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542

ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2544 กระทรวงศึกษาธิการได้ถ่ายโอนงบประมาณค่าอาหารกลางวันให้กระทรวงมหาดไทย ซึ่งกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ทั่วประเทศ ต่อมาเมื่อจัดตั้งกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) เป็นหน่วยงานใหม่ในสังกัดกระทรวงมหาดไทย สถ. ได้รับบทบาทสำคัญในการส่งเสริมและพัฒนา อปท. ในด้านต่างๆ รวมถึงการจัดสรรงบประมาณ ตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2546 สถ. จึงรับหน้าที่จัดทำงบประมาณเงินอุดหนุนให้แก่ อปท. ซึ่งครอบคลุมถึงเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันนักเรียนด้วย

การเปลี่ยนแปลงของการจัดสรรงบประมาณเป็นค่าอาหารกลางวันเกิดขึ้นอีกครั้งเมื่อได้มีการประกาศใช้ พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 แทนที่ พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 และที่แก้ไขเพิ่มเติม โดยได้ปรับปรุงหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการจัดทำงบประมาณหลายประการ ซึ่งรวมถึงการจัดสรรงบประมาณให้แก่ อปท. กล่าวคือ มาตรา 4 ของกฎหมายได้บัญญัตินิยาม “หน่วยรับงบประมาณ” เป็นการเฉพาะ โดยให้หมายความถึงหน่วยงานของรัฐที่ขอรับหรือได้รับจัดสรรงบประมาณรายจ่าย และได้เพิ่มเติมนิยาม หน่วยงานของรัฐให้ครอบคลุมหน่วยงาน 7 ประเภท ซึ่งรวมถึง อปท.

จากผลทางกฎหมายที่ทำให้ อปท. เป็นหน่วยรับงบประมาณที่ยื่นคำขอตั้งและได้รับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปีของหน่วยงานตนเองเป็นเงินอุดหนุนได้โดยตรง ซึ่งรายการค่าอาหารกลางวันนักเรียนเป็นเงินอุดหนุนประเภทหนึ่งที่ อปท. ยื่นคำขอตั้งและได้รับจัดสรรงบประมาณรายจ่ายดังกล่าวด้วย โดยเมื่อ อปท. ได้รับจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นค่าอาหารกลางวันนักเรียนแล้ว อปท.ในฐานะหน่วยรับงบประมาณซึ่งเป็นเจ้าของงบประมาณจะดำเนินการจัดสรรต่อให้โรงเรียนหรือสถานศึกษา และศูนย์พัฒนาเด็กเล็กแล้วแต่กรณี ซึ่งเป็นหน่วยดำเนินการที่สังกัด อปท. หรือหน่วยงานอื่น เพื่อดำเนินโครงการอาหารกลางวันนักเรียนต่อไป

สำหรับนักเรียนทั่วประเทศที่เป็นกลุ่มเป้าหมายตามโครงการอาหารกลางวัน อยู่ภายใต้สังกัดของโรงเรียนและสถานศึกษาต่าง ๆ ซึ่งอยู่ภายใต้หน่วยงานต้นสังกัดที่หลากหลาย ดังนั้น การจัดสรรงบประมาณเป็นค่าอาหารกลางวันนักเรียนจึงดำเนินการผ่านหน่วยรับงบประมาณซึ่งเป็นหน่วยงานต้นสังกัดของโรงเรียนหรือหน่วยงานที่รับผิดชอบเด็กนักเรียนได้แก่ เด็กปฐมวัยในศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก (ศพด.) เด็กอนุบาล และเด็กนักเรียนชั้นประถมศึกษาปีที่ 1-6 โดยที่ในปัจจุบันหน่วยงานที่มีภารกิจและรับผิดชอบนักเรียนมีหลากหลายหน่วยงาน เช่น โรงเรียนในสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) โรงเรียนประถมศึกษาเอกชนตาม พ.ร.บ.โรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2550 ซึ่งอยู่ภายใต้การกำกับควบคุมของสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชน (สช.) และสถานศึกษาในสังกัดสำนักงานส่งเสริมการศึกษานอกระบบและการศึกษาตามอัธยาศัย (กศน.) สำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงศึกษาธิการ โรงเรียนประถมศึกษาหรือสถานศึกษาในสังกัดมหาวิทยาลัย กระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (อว.) โรงเรียนประถมศึกษาในสังกัดกองบัญชาการตำรวจตระเวนชายแดน (ตชด.) สำนักงานตำรวจแห่งชาติ โรงเรียนประถมศึกษาและศูนย์พัฒนาเด็กเล็กในสังกัดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่กรุงเทพมหานคร (กทม.) เมืองพัทยา องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล ตลอดจนศูนย์พัฒนาเด็กเล็กของหน่วยงานในสังกัดกรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ (ศูนย์รับเลี้ยงเด็กของกรมประชาสงเคราะห์เดิม) กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (พม.) เป็นต้น

รอบ 31 ปี งบอุดหนุนอาหารกลางวันเพิ่มเพียง 17 บาท จาก 5 บาทเป็น 22 บาท

จากการรวบรวมข้อมูลงบประมาณอุดหนุนอาหารกลางวัน พบว่าเริ่มมีการอุดหนุนครั้งแรกในปี พ.ศ. 2536 ปีการศึกษาละ 200 วัน 5 บาท/คน/วัน จนถึงปี พ.ศ. 2567 เงินอุดหนุนโครงการอาหารกลางวันอยู่ที่ 22-36 บาท/คน/วัน (แล้วแต่ขนาดของโรงเรียน) รวมระยะเวลา 31 ปี งบประมาณอุดหนุนโครงการอาหารกลางวันนี้เพิ่มมาเพียง 17 บาทเท่านั้น

แต่ละโรงเรียนจัดการอาหารกลางวันอย่างไร?

ตามข้อมูลจาก คู่มือการดำเนินงานโครงการอาหารกลางวัน ประจำปีการศึกษา 2567 ระบุถึงแนวทางการขอรับงบประมาณเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวัน และแนวทางการจัดหาอาหารกลางวันของแต่ละโรงเรียนไว้ดังนี้

ขั้นตอนการขอรับงบประมาณเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันเริ่มต้นด้วยโรงเรียนเสนอโครงการไปยัง อปท. โดยแจ้งจำนวนนักเรียนตามช่วงเวลาที่กำหนด คือวันที่ 10 พฤศจิกายน สำหรับภาคเรียนที่ 1 และวันที่ 10 มิถุนายน สำหรับภาคเรียนที่ 2 หากมีการเปลี่ยนแปลงจำนวนนักเรียนภายหลัง ให้แจ้งเพิ่มเติม การนับจำนวนนักเรียนครอบคลุมตั้งแต่ระดับชั้นเด็กเล็กถึงมัธยมศึกษาปีที่ 3 จากนั้น อปท. จะบรรจุโครงการเข้าแผนพัฒนาท้องถิ่นและจัดตั้งงบประมาณ เมื่ออนุมัติแล้วจะแจ้งให้โรงเรียนทราบ โรงเรียนจะนำงบประมาณที่ได้รับไปจัดซื้อจัดจ้างอาหารกลางวัน และต้องรายงานผลการดำเนินงานภายใน 30 วันหลังจากโครงการเสร็จสิ้น พร้อมคืนเงินเหลือจ่าย (ถ้ามี) ให้แก่ อปท.

สำหรับแนวทางการจัดหาอาหารกลางวันมี 3 วิธีได้แก่

1. การจัดซื้อวัตถุดิบเพื่อใช้ในการประกอบอาหารเอง ครูผู้รับผิดชอบโครงการอาหารกลางวัน จัดทำรายการอาหารกลางวัน เป็นรายสัปดาห์ รายเดือน หรือรายภาคเรียน โดยมีการจัดทำประมาณการวัตถุดิบ และคุณลักษณะเฉพาะของวัตถุดิบ โดยคำนึงถึงคุณค่าทางอาหารหรือโภชนาการที่จำเป็น ตามรอบการจัดซื้อ ทั้งนี้หากวงเงินเกิน 500,000 บาท จะต้องจัดทำรายงานขอซื้อ โดยใช้วิธีประกาศเชิญชวน ประกวดราคาอิเล็กทรอนิกส์ (e-bidding) หรือวิธีคัดเลือก เสนอผู้อำนวยการโรงเรียนอนุมัติรายการขอซื้อ ตามแบบในระบบจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐด้วยอิเล็กทรอนิกส์ (e-GP)

2. การจ้างบุคคลเพื่อประกอบอาหาร กรณีการจ้างบุคคลเพื่อประกอบอาหารให้เจ้าหน้าที่จัดทำรายงานขอจ้างเสนอหัวหน้าหน่วยงานของรัฐ ตามระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างและ การบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ข้อ 22 วรรคหนึ่ง โดยให้ถือว่ารายงานขอจ้างดังกล่าวเป็นรายงานขอจ้างบุคคลเพื่อการประกอบอาหารในแต่ละครั้ง ตลอดการจัดจ้าง โดยให้ดำเนินการจัดจ้างโดยวิธีเฉพาะเจาะจงตามมาตรา 56 วรรคหนึ่ง (2) (ข) แห่ง พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ซึ่งจะจัดจ้างเป็นรายสัปดาห์ รายเดือน รายภาคเรียน หรือรายปีงบประมาณ /รายปีการศึกษา ก็ได้ โดยวิธีการนี้ผู้จัดซื้อวัตถุดิบ (โรงเรียน) จะส่งมอบวัตถุดิบเพื่อใช้ในการประกอบอาหาร พร้อมรายการของเมนูอาหารที่จะต้องประกอบอาหารในแต่ละวันให้กับผู้รับจ้าง

3. การจ้างเหมาประกอบอาหาร (ปรุงสำเร็จ) ครูผู้รับผิดชอบโครงการอาหารกลางวัน จัดทำคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการกำหนดคุณลักษณะเฉพาะและขอบเขตของงาน (TOR) แล้วจัดทำรายงานขอจ้างสนอผู้อำนวยการโรงเรียนอนุมัติรายการขอจ้าง แต่ในกรณีวงเงินเกินกว่า 500,000 บาท จะต้องจัดทำรายงานขอจ้าง โดยใช้วิธีประกาศเชิญชวน ประกวดราคาอิเล็กทรอนิกส์ (e-bidding) หรือวิธีคัดเลือก เสนอผู้อำนวยการโรงเรียนอนุมัติรายการขอจ้างตามแบบในระบ จัดซื้อจัดจ้างภาครัฐด้วยอิเล็กทรอนิกส์ (e-GP)

‘ปัญหา-อุปสรรค’ ของโครงการอาหารกลางวัน

แฟ้มภาพ สำนักงาน ป.ป.ช.

สำหรับปัญหาโครงการอาหารกลางวัน นอกจากกรณีทุจริตที่ปรากฏในสื่อเป็นระยะ ยังพบว่าการดำเนินงานยังไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร ข้อมูล ณ เดือนมีนาคม 2563 พบว่านักเรียนในโครงการทั่วประเทศ 884,670 คน จากทั้งหมด 3,831,367 คน หรือ 23.08% มีภาวะทุพโภชนาการ สะท้อนว่าโครงการนี้ยังคงประสบปัญหาอยู่

การศึกษาของสำนักงานกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวัน เมื่อปี พ.ศ. 2561 ระบุถึงปัญหาของโครงการอาหารกลางวันไว้ ได้แก่ การจัดสรรงบประมาณมีความล่าช้า มีการนำข้อมูลสารสนเทศของโครงการอาหารกลางวันมาใช้ในการดำเนินงานน้อย ขาดการวางแผนและเข้ามามีส่วนร่วมของผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง สถานศึกษาขาดการบริหารจัดการกองทุนอาหารกลางวันที่มีประสิทธิภาพ

การศึกษาขององค์การยูนิเซฟประจำประเทศไทย เมื่อปี พ.ศ. 2563 พบว่างบประมาณต่อหัว เป็นค่าประมาณการที่ไม่สะท้อนต้นทุนรวมของการประกอบอาหารกลางวันนักเรียนซึ่งมีต้นทุนผันแปรที่แตกต่างกันของสภาพแวดล้อมทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และการเปลี่ยนแปลงของดัชนีค่าครองชีพในพื้นที่ต่าง ๆ ของประเทศ รวมทั้งไม่สอดคล้องต่อความแตกต่างกันของปริมาณความต้องการพลังงานและสารอาหารของนักเรียนตามช่วงอายุ

ในงานศึกษา 'แนวทางการบริหารจัดการกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษาที่มีประสิทธิภาพเพื่อลดปัญหาภาวะทุพโภชนาการของนักเรียน' โดย สุบัน พรเวียง และมนต์นภัส มโนการณ์ เผยแพร่เมื่อปี 2564 ที่ได้ทำการศึกษาสภาพปัญหาจากผู้บริหารสถานศึกษา ครู และผู้ทรงคุณวุฒิ จำนวน 216 คน พบสภาพปัญหาการดําเนินงานโครงการอาหารกลางวัน ได้แก่การจัดสรรงบประมาณมีความล่าช้าสถานศึกษามีการนําข้อมูลสารสนเทศของโครงการอาหารกลางวันมาใช้ในการดําเนินงานน้อยขาดการประชุมชี้แจง และวางแผนร่วมกันของผู้มีส่วนเกี่ยวข้องเพื่อทําความเข้าใจการดําเนินงานโครงการอาหารกลางวันขาดการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในการดําเนินงานโครงการอาหารกลางวัน ขาดการประชาสัมพันธ์โครงการ/กิจกรรมให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องรับทราบด้านผลผลิต กองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันและสถานศึกษาขาดแนวทางการบริหารจัดการกองทุนอาหารกลางวันที่มีประสิทธิภาพเพื่อลดปัญหาภาวะทุพโภชนาการของนักเรียน

รายงานของสำนักงบประมาณของรัฐสภาเมื่อปี พ.ศ. 2564 พบปัญหาการดำเนินงานโครงการอาหารกลางวันนักเรียนทั้งในระดับภาพรวม และระดับพื้นที่เฉพาะ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับด้านงบประมาณ พบว่า โรงเรียนหรือหน่วยงานที่ดำเนินโครงการมีปัญหาอุปสรรคได้รับจัดสรรงบประมาณผ่านส่วนราชการ มีจำนวนไม่เพียงพอเมื่อเปรียบเทียบกับจำนวนกลุ่มเป้าหมายและต้นทุนการดำเนินงาน และได้รับจัดสรรเงินงบประมาณล่าช้า

ข้อมูลจากผู้ตรวจการแผ่นดินเมื่อปี พ.ศ.2565 ชี้ถึงปัญหาของโครงการอาหารกลางวันไว้ว่ายังไม่สามารถดำเนินการให้บรรลุวัตถุประสงค์ได้อย่างเต็มประสิทธิภาพเท่าที่ควรเนื่องจากปัญหาหลายประการที่เป็นอุปสรรคข้อขัดข้องสำคัญ ดังนี้

1. การเบิกจ่ายงบประมาณรายจ่ายประจำปีประเภทเงินอุดหนุนสำหรับสนับสนุนโครงการอาหารกลางวันให้แก่สถานศึกษาหลายแห่งทั่วประเทศล่าช้าไม่ทันกำหนดเปิดภาคการศึกษา ส่งผลกระทบต่อการบริหารจัดการอาหารกลางวันของโรงเรียนที่ไม่สามารถจัดซื้อจัดจ้างได้ทันหรือไม่มีเงินเพียงพอในการจัดทำอาหารกลางวัน จำต้องลดปริมาณและคุณภาพ ทำให้คุณค่าทางโภชนาการของอาหารกลางวันของเด็กนักเรียนลดลง

2. การละเลยไม่ดำเนินการให้มีนักโภชนาการชุมชนครบในทุกท้องถิ่นทั่วประเทศให้สอดรับกับมาตรการป้องกันการทุจริตงบประมาณค่าอาหารกลางวันเด็กนักเรียน ซึ่งกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นกำหนด ทำให้ขาดนักโภชนาการดูแลคุณค่าด้านโภชนาการและแก้ไขปัญหาภาวะทุพโภชนาการของเด็กนักเรียนในหลายท้องถิ่นทั่วประเทศ

3. ค่าเฉลี่ยอาหารกลางวันในโรงเรียนขยายโอกาสทางการศึกษาลดลงต่ำกว่าเงินอุดหนุน เนื่องจากงบประมาณโครงการอาหารกลางวันไม่ครอบคลุมถึงเด็กนักเรียนระดับมัธยมศึกษาในโรงเรียนขยายโอกาสทางการศึกษา (โรงเรียนประถมศึกษาที่จัดการศึกษาถึงระดับมัธยมศึกษา)

4. การนำวิธีประกวดราคาอิเล็กทรอนิกส์ (e-bidding) ตาม พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ.2560 มาใช้บังคับแก่กรณีการใช้จ่ายเงินงบประมาณอุดหนุนอาหารกลางวันเด็กนักเรียนที่เกินกว่า 500,000 บาท ทำให้ค่าอาหารกลางวันเด็กเฉลี่ยต่อรายเพิ่มสูงขึ้นจากการบวกกำไรเพิ่มของ ผู้ประมูล ส่งผลให้ค่าเฉลี่ยอาหารกลางวันเด็กต่อรายทั้งโรงเรียนมีจำนวนลดลงต่ำกว่าเงินอุดหนุน เป็นเหตุให้คุณภาพของอาหารกลางวันลดลงอย่างมีนัยสำคัญ

5. หลักเกณฑ์และแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับเงินอุดหนุนโครงการอาหารกลางวันกรณีเงินเหลือจ่าย ที่กระทรวงการคลังและสถานศึกษาหลายแห่งยึดถือไม่สอดคล้องกับที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยึดถือ เป็นเหตุให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องใช้เวลาพิจารณาในการสนับสนุนงบประมาณสำหรับเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันในคราวถัดไป ส่งผลให้สถานศึกษาบางแห่งได้รับเงินจัดสรรโครงการอาหารกลางวันขาดช่วง กระทบต่อการจัดหาอาหารกลางวันเด็กนักเรียนให้มีคุณภาพและปริมาณที่เหมาะสม

ปารมี ไวจงเจริญ สส.บัญชีรายชื่อพรรคประชาชน และกรรมาธิการและที่ปรึกษาคณะกรรมาธิการการศึกษา สภาผู้แทนราษฎร แจกแจงถึงปัญหาหลักของ ‘โครงการอาหารกลางวัน’ ของไทยว่า มี 3 เรื่องหลัก คือ คน เงิน และการบริหารจัดการ

"เรื่องคนประสบกับปัญหาคลาสสิคคือ คนไม่เพียงพอ โรงเรียนส่วนใหญ่ให้ครูดูแล บางแห่งให้ครูทำอาหารกลางวันเอง บางแห่งให้ครูควบคุมการจัดซื้อจัดจ้าง คุมบัญชี ทั้งที่ครูไม่มีทักษะเหล่านี้อีกทั้งยังมีภาระการสอนมากอยู่แล้ว ดังนั้นทางออกคือ โรงเรียนควรเพิ่มบุคลากรอีก 2 ส่วนคือ คนที่ทำงานด้านการจัดซื้อจัดจ้าง-ทำบัญชีของโรงเรียน กับแม่ครัวที่ทำอาหารกลางวัน" ปารมี กล่าว

สส.พรรคประชาชน กล่าวต่อว่า เรื่องงบประมาณมีปัญหาทั้งความไม่เพียงพอและความไม่ครอบคลุม ปัจจุบันแม้ ครม.มีมติขยายอาหารกลางวันให้แก่นักเรียนระดับมัธยมต้นด้วยแล้ว แต่ก็ยังครอบคลุมเพียงโรงเรียนขยายโอกาสเท่านั้น ส่วนเรื่องงบรายหัวแม้ล่าสุดกระทรวงศึกษาธิการจะอนุมัติเพิ่ม จนเรทปัจจุบันอยู่ที่ต่ำสุด 22 บาทต่อหัวต่อวัน สูงสุด 36 บาทต่อหัวต่อวัน ตามแต่ขนาดโรงเรียน แต่ก็ยังไม่เพียงพอ และโดยงบประมาณที่มีอยู่ยืนยันว่าสามารถทำได้มากกว่านี้

ทั้งนี้จากการที่มีโอกาสเป็นรองประธานอนุกรรมาธิการงบการศึกษา ในคณะกรรมาธิการงบประมาณประจำปี 2567-2568 ปารมีมั่นใจว่าไทยเราอาจสามารถบริหารจัดการได้ดีกว่าที่เป็นอยู่นี้

"งบอาหารกลางวันสามารถเพิ่มได้มากกว่านี้ เพราะการจัดสรรงบที่เป็นอยู่ไม่มีประสิทธิภาพมากนัก มีโครงการไม่จำเป็นต่อนักเรียน ไม่ได้ทำให้เกิดประโยชน์ต่อนักเรียนโดยตรงจำนวนมาก เช่น บรรดาโครงการอบรมต่าง ๆ จึงเห็นว่าควรลดงบพวกนี้แล้วใส่ไปในโครงการที่ได้ประโยชน์โดยตรง" ปารมี กล่าว

เสียง ‘ผู้เกี่ยวข้อง-มีส่วนได้ส่วนเสีย’ จากโครงการอาหารกลางวัน

แฟ้มภาพ สำนักงาน ป.ป.ช.

ครูรายหนึ่ง สังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ในจังหวัดเชียงใหม่ ระบุว่าโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนกำลังเผชิญความท้าทายด้านงบประมาณและการบริหารจัดการ โดยเฉพาะในโรงเรียนขนาดเล็ก งบประมาณรายหัวที่จำกัดไม่เพียงพอต่อค่าใช้จ่ายทั้งหมด ทั้งค่าวัตถุดิบ อุปกรณ์ และค่าจ้างแม่ครัว ส่งผลให้ครูต้องรับภาระเพิ่มเติมในการจัดการโครงการ ซึ่งรวมถึงการจัดซื้อ การประกอบอาหาร และการทำเอกสารที่เกี่ยวข้อง

ภาระงานเหล่านี้ส่งผลกระทบต่อเวลาและทรัพยากรที่ครูควรทุ่มเทให้กับการสอน จึงอยากเสนอให้แยกการบริหารจัดการโครงการอาหารกลางวันออกจากหน้าที่ของครู โดยให้หน่วยงานที่มีความเชี่ยวชาญเข้ามาดูแล พร้อมทั้งกำหนดมาตรการตรวจสอบความโปร่งใส เพื่อให้ครูสามารถมุ่งเน้นที่การสอนซึ่งเป็นหน้าที่หลัก และเพื่อการบริหารจัดการโครงการอาหารกลางวันที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น

“นอกจากให้งบประมาณมาแล้ว ก็อยากให้ อปท. จัดคนมาดูแลตรงนี้ไปเลย ให้ ป.ป.ช. ช่วยแนะนำท้องถิ่นไปเลยว่าควรทำยังไงกับอาหารกลางวันนักเรียน อยากให้เอาภาระตรงนี้มีหน่วยงานดูแลแยกออกไป ให้ครูได้ทุ่มเทกับการสอนหนังสือ ยิ่งช่วงไหนที่ ป.ป.ช. จะมาตรวจโครงการอาหารกลางวัน ครูที่ดูแลเรื่องนี้แทบจะไม่ได้สอนเด็กเลย” ครูรายนี้กล่าว

ครูอีกรายหนึ่ง สังกัดสถานศึกษาสังกัดกรมการศึกษานอกโรงเรียน (ศูนย์การเรียนรู้ชุมชนบนพื้นที่ราบสูง) ในจังหวัดเชียงใหม่ ได้ให้ภาพสะท้อนความเหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่ปรากฏชัดเจน แม้โรงเรียนจะได้รับงบประมาณเท่าเทียมกัน แต่โรงเรียนบนดอยกลับเผชิญอุปสรรคมากมาย ทั้งความยากลำบากในการสรรหาผู้รับเหมาหรือผู้รับจ้างทำอาหารกลางวัน อีกทั้งข้อจำกัดด้านวัตถุดิบในการประกอบอาหาร ซึ่งมีความหลากหลายน้อยกว่าในเขตเมืองอย่างเห็นได้ชัด

“นอกจากโรงเรียนมีนักเรียนน้อย ทำให้ไม่มีใครอยากมารับเหมาหรือมารับจ้างทำอาหารให้แล้ว การที่ครูจะทำอาหารให้นักเรียน ชุมชนบนดอยไม่มีร้านที่ขายวัตถุดิบหลากหลาย ต้องเดินทางมาซื้อข้างล่าง แล้วมันก็เสี่ยงอยู่แล้วการเดินทางขึ้นลงดอย เช่นในปี 2564 ที่อำเภอแม่แจ่ม มีเหตุการณ์ภารโรงและภรรยาขับรถกระบะลงดอยพาครูไปจ่ายตลาดหมู่บ้านอื่นเพื่อซื้อของทำอาหารกลางวันให้เด็ก แต่ระหว่างทางรถเสียหลักพุ่งตกอ่างเก็บน้ำทำให้เสียชีวิตทั้ง 3 คน นี่คือความเสี่ยงที่ครูบนดอยต้องเจอ” ครูรายนี้กล่าว

ผู้รับเหมารายหนึ่ง ที่รับเหมาทำอาหารกลางวันให้กับโรงเรียนแห่งหนึ่ง ในจังหวัดเชียงใหม่ ที่รับเหมาทำอาหารกลางวันมาตั้งแต่งบอุดหนุนหัวละ 20 บาท (ช่วงก่อนปี พ.ศ. 2564) จนมาถึงปี พ.ศ. 2567 ขึ้นมาเป็น 22 บาท ทั้งนี้โรงเรียนแห่งนี้ยังมีนักเรียนมัธยมที่เป็นนักเรียนขยายโอกาส ผู้อำนวยการได้ขอความร่วมมือเธอให้จัดอาหารกลางวันให้นักเรียนมัธยมกลุ่มนี้ด้วยงบประมาณจำนวนเดิมที่ได้รับการจัดสรรมาจาก อปท. ซึ่งเมื่อมาเกลี่ยเงินต่อหัวกันจริง ๆ แล้ว นักเรียนทุกคนในโรงเรียน (เด็กเล็ก-ม.3) ก็จะได้ไม่ถึงหัวละ 22 บาท

“สมมติเราเหมามาหัวละ 22 เราอาจจะเอากำไรถ้านักเรียนเยอะเราก็พออยู่ได้ แต่นี่ยังต้องเกลี่ยเงินต่อหัวไปให้เด็กมัธยมอีก” ผู้รับเหมารายนี้กล่าว

แต่เมื่อปี 2566 ที่ผ่านครูคนหนึ่งในอำเภออมก๋อย จังหวัดเชียงใหม่ ถูก ป.ป.ช.ชี้มูลความผิดทางอาญาฐานเป็นเจ้าพนักงานกระทำความผิดฐานปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เนื่องจากเกลี่ยงบประมาณอาหารกลางวันไปให้นักเรียนมัธยมขยายโอกาส ทำให้โรงเรียนทั่วจังหวัดเชียงใหม่เลิกเกลี่ยเงินต่อหัวไปให้เด็กมัธยม เนื่องจากกลัว ป.ป.ช.ชี้มูลความผิด

"พอมีเรื่อง ป.ป.ช.ชี้มูลความผิด โรงเรียนก็ไม่ให้เกลี่ยงบให้เด็กมัธยม แต่ให้เราทำอาหารอีกชุดมาขายให้เด็กมัธยม ซึ่งตรงนี้จะใช้งบอุดหนุนไม่ได้ ผู้รับเหมาต้องแบกรับความเสี่ยงเอง วันไหนเด็กมัธยมห่อข้าวมากินเองเยอะของเราก็เหลือเยอะก็ขาดทุน" ผู้รับเหมารายนี้กล่าว

ผู้รับเหมารายนี้ได้ชี้แจงถึงสถานการณ์ที่ท้าทายในการจัดการอาหารกลางวันนักเรียน โดยเน้นย้ำว่าราคาวัตถุดิบมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องทุกปี ในขณะที่ต้องจัดซื้อจากตลาดทั่วไปในราคาปกติ ไม่มีส่วนลดพิเศษ ผู้รับเหมาแสดงความกังวลว่าหากโรงเรียนยังคงใช้อัตราเหมาจ่ายที่ 22 บาทต่อหัวเช่นเดิม อาจนำไปสู่ปัญหาในอนาคตอันใกล้ เนื่องจากราคาสินค้าในตลาดมีการปรับตัวสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง สะท้อนให้เห็นถึงความจำเป็นในการทบทวนและปรับปรุงนโยบายการจัดสรรงบประมาณอาหารกลางวันให้สอดคล้องกับสภาวะเศรษฐกิจปัจจุบัน

"พูดตรง ๆ ปัญหาของโครงการอาหารกลางวันก็คืองบต่อหัวมันน้อย เราก็ทำเต็มที่เท่าที่ได้งบมา ตอนนี้ถ้ากินข้างนอกก๋วยเตี๋ยวหรืออาหารตามสั่งก็จานละ 40 บาทหมดแล้ว อาหารกลางวันเด็กยัง 22 บาทอยู่ คุณภาพมันก็ต้องตามราคา ถ้ารัฐบาลไม่เพิ่มงบประมาณ ก็ควรมีนโยบายช่วยเหลือผู้รับเหมาทำอาหารกลางวันให้นักเรียนบ้าง นอกจากนี้ทั้งครูทั้งผู้รับเหมาก็กลัวโซเชียลมีเดีย ถ้ามีคนถ่ายรูปขึ้นโซเชียลแล้วมันไม่สวยงามก็จะเป็นปัญหาอีก กลัว ป.ป.ช. เข้าอีก" ผู้รับเหมารายนี้กล่าว

เจ้าหน้าที่รายหนึ่ง ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) แห่งหนึ่งในจังหวัดเชียงใหม่ ระบุว่าสำหรับโรงเรียนที่ไม่ได้ถ่ายโอนไปให้ท้องถิ่นนั้น การจัดการส่วนใหญ่ท้องถิ่นเหมือนมีหน้าที่แค่ผ่านเงินไปให้โรงเรียนเท่านั้น ส่วนประเด็นเรื่องการจัดการต่าง ๆ เช่นการปรึกษาหารือเรื่องโภชนาการต่าง ๆ ท้องถิ่นแทบไม่มีส่วนเกี่ยวข้อง

"อันที่จริง อาหารกลางวันเป็นงบถ่ายโอนมาตามภารกิจถ่ายโอน แต่โรงเรียน 95% และศูนย์วัดบางแห่งไม่ถ่ายโอนมาให้ท้องถิ่น ท้องถิ่นจึงได้แต่เงินแล้วอุดหนุนไปให้โรงเรียนเหล่านั้น ที่จริงตามแผนกระจายอำนาจกระทรวงศึกษาธิ​การต้องถ่ายโอนโรงเรียนให้ท้องถิ่น เขามีหน้าที่กำกับติดตามไม่มีหน้าที่บริหารแล้ว แต่มันผิดแผน" เจ้าหน้าที่รายนี้กล่าว

แม้ว่ากรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจะให้ท้องถิ่นกำหนดตำแหน่งนักโภชนาการ​และลงตรวจติดตามเงินอุดหนุน แต่ท้องถิ่นไม่มีอัตรากำลัง มันเลยไม่คืบหน้า เขตมีนักโภชนาการ​อยู่บางแห่ง หลัก ๆ แล้วทำความร่วมมือกับกรมอนามัยใช้ระบบสำหรับอาหาร (Thai school Lunch)

"แม้การติดตามการดำเนินงานเป็นช่องทางผ่านการติดตามเงินอุดหนุน แต่ประเมินว่าเจ้าหน้าที่ อปท. 99% น่าจะไม่มีใครลงตรวจติดตาม หน้าที่นี้ให้ ป.ป.ช. ติดตามกันตอนมีเรื่องร้องเรียนมากกว่า" เจ้าหน้าที่รายนี้กล่าว

ผู้ปกครองรายหนึ่ง ในพื้นที่อำเภอเมือง จังหวัดเชียงใหม่ (ลูกของเขาเรียนโรงเรียนเอกชนแห่งหนึ่ง ในระดับประถมศึกษา ซึ่งสถานศึกษาเอกชนก็ได้รับการการอุดหนุนจากโครงการอาหารกลางวัน) ระบุว่าลูกของเขาในช่วงตั้งแต่อนุบาล-ป.3 ทางโรงเรียนจะมีการเตรียมอาหารกลางวันให้รับประทานในห้องเรียนเลย แต่พอลูกของเขาขึ้นชั้น ป.4 โรงเรียนก็ให้นักเรียนระดับนี้ขึ้นไป ซื้ออาหารกลางวันจากร้านจำหน่ายในโรงอาหารของโรงเรียน

“ก็เพิ่งรู้ว่านักเรียนชั้นอนุบาลและประถมศึกษาโรงเรียนเอกชนก็ได้รับการอุดหนุนเรื่องอาหารกลางวันเหมือนกัน ที่ผ่านมานึกว่าจ่ายไปพร้อมกับค่าเทอม จากนี้ไปจะลองไปสอบถามโรงเรียนดูว่าแต่ละมื้อลูกเราได้อุดหนุนเท่าไรยังไง และการที่ให้ลูกขึ้น ป.4 แล้วต้องไปกินที่โรงอาหารในโรงเรียนทำไมต้องจ่ายค่าอาหารด้วย ทั้ง ๆ ที่ช่วงอนุบาล-ป.3 ก็มีเตรียมไว้ให้เด็กอยู่แล้ว และรัฐบาลก็อุดหนุนค่าอาหารกลางวันให้กับเด็กประถมวัย-ป.6 มิใช่หรือ” ผู้ปกครอง รายนี้กล่าว

ผู้ปกครองรายหนึ่ง ในพื้นที่อำเภอดอยสะเก็ด จังหวัดเชียงใหม่ (ลูกของเขาเรียนในศูนย์เด็กเล็กของท้องถิ่น ซึ่งมีโครงการอาหารกลางวัน) ระบุว่าแม้ตัวเขาจะเข้าประชุมผู้ปกครอง แต่ก็พบว่าไม่ค่อยมีการพูดถึงโครงการอาหารกลางวันเด็ก และส่วนใหญ่ก็ไม่ทราบว่าผู้ปกครองคนไหนเป็นตัวแทนของคณะกรรมการอาหารกลางวันบ้าง

ทั้งนี้ลูกของเขาวัย 4 ขวบ ไม่ค่อยรับประทานอาหารกลางวันที่ศูนย์เด็กเล็กของท้องถิ่น แต่มักจะทนหิวกลับมารับประทานที่บ้านหลังเลิกเรียนมากกว่า ในด้านหนึ่งเขาก็มีความห่วงลูกและอยากให้ได้รับประทานอาหารดี ๆ แต่ในขณะเดียวกันก็ไม่อยากบังคับจนเกินไป เนื่องจากกลัวว่าจะทำให้ลูกเกิดความเครียดและส่งผลเสียต่อพฤติกรรมการรับประทานอาหารในระยะยาว

"ลูกไม่ค่อยกินอาหารกลางวันที่ศูนย์เด็กเล็ก ลูกบอกว่ามีแต่ผัก ส่วนใหญ่จะกลับมากินที่บ้านช่วงบ่ายสามบ่ายสี่โมง ห่วงลูกเป็นโรคกระเพาะเหมือนกัน หากสกู้ปชิ้นนี้ได้เผยแพร่ออกไป ผมอยากให้เลี้ยงพิซซ่าเด็ก ๆ บ้างครับ" ผู้ปกครอง รายนี้กล่าว.