สมัชชาอนามัยโลกครั้งที่ 79 ที่เจนีวาเมื่อปลายเดือนพฤษภาคม 2026 ลงมติรับรองการแก้ไขหลักปฏิบัติสากลว่าด้วยการรับสมัครบุคลากรสาธารณสุขระหว่างประเทศเป็นครั้งแรกในรอบ 16 ปี ท่ามกลางวิกฤตที่ประเทศในกลุ่ม OECD พึ่งพาแพทย์และพยาบาลต่างชาติเพิ่มขึ้นกว่า 86% และ 136% ตามลำดับในสองทศวรรษที่ผ่านมา ขณะที่ประเทศในแอฟริกาและแคริบเบียนสูญเสียบุคลากรรุนแรงถึงขั้นที่ผู้นำวิชาชีพพยาบาลแอฟริกาเรียกปรากฏการณ์นี้ว่า "ลัทธิอาณานิคมรูปแบบใหม่"

ปัจจุบันประเทศในกลุ่ม OECD พึ่งพาแพทย์และพยาบาลต่างชาติเพิ่มขึ้นกว่า 86% และ 136% ตามลำดับในสองทศวรรษที่ผ่านมา ขณะที่ประเทศในแอฟริกาและแคริบเบียนสูญเสียบุคลากรอย่างรุนแรง | ภาพจาก: CodeBlue/Saw Siow Feng 

ในการประชุมสมัชชาอนามัยโลก (World Health Assembly) ครั้งที่ 79 เมื่อช่วงปลายเดือนพฤษภาคม 2026 ประเทศสมาชิกองค์การอนามัยโลก (WHO) ที่กรุงเจนีวา ประเทศสวิสเซอร์แลนด์ ได้ลงมติรับรองการแก้ไข "หลักปฏิบัติสากลว่าด้วยการรับสมัครบุคลากรสาธารณสุขระหว่างประเทศอย่างมีจริยธรรม" (WHO Global Code of Practice on the International Recruitment of Health Personnel) เป็นครั้งแรกในรอบ 16 ปี นับตั้งแต่ที่ประมวลหลักปฏิบัตินี้ถูกรับรองครั้งแรกในปี 2010 การแก้ไขครั้งนี้เกิดขึ้นท่ามกลางความตึงเครียดที่เพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ ระหว่างประเทศปลายทางที่ร่ำรวยซึ่งกำลังขาดแคลนบุคลากรอย่างหนัก กับประเทศต้นทางที่ยากจนกว่าซึ่งสูญเสียแพทย์และพยาบาลที่มีประสบการณ์ไปอย่างต่อเนื่อง จนผู้นำวิชาชีพพยาบาลในแอฟริกาบางคนถึงกับเรียกปรากฏการณ์นี้ว่าเป็น "ลัทธิอาณานิคมรูปแบบใหม่"

ปัจจุบัน การเคลื่อนย้ายบุคลากรสุขภาพข้ามพรมแดนเป็นหนึ่งในปัญหาด้านนโยบายสุขภาพระดับโลก มันสะท้อนความไม่เท่าเทียมเชิงโครงสร้าง ระหว่างโลกที่มีทรัพยากรมากกับโลกที่กำลังดิ้นรน ทั้งนี้ กติกาที่เพิ่งถูกปรับปรุงใหม่นี้ จะช่วยแก้ปัญหาได้จริงหรือไม่

ตัวเลขการพึ่งพาคนทำงานสาธารณสุขข้ามชาติ

ฟิลิปปินส์เพียงประเทศเดียวมีพยาบาลทำงานในต่างประเทศเกือบ 280,000 คน หรือมากกว่า 1 ใน 3 ของพยาบาลทั้งหมดของประเทศ | ภาพจาก: Projects Abroad

รายงาน International Migration Outlook 2025 ขององค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) ซึ่งจัดทำร่วมกับ WHO ภายใต้โครงการ Working for Health ชี้ให้เห็นภาพการพึ่งพาบุคลากรสุขภาพต่างชาติที่เพิ่มขึ้นอย่างชัดเจนในกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว ในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา จำนวนแพทย์ที่เกิดในต่างประเทศ (foreign-born) ในกลุ่มประเทศ OECD เพิ่มขึ้น 86% ขณะที่พยาบาลที่เกิดในต่างประเทศเพิ่มขึ้นถึง 136% ส่วนตัวเลขแพทย์ที่ได้รับการฝึกอบรมในต่างประเทศ (foreign-trained) เพิ่มขึ้น 62% และพยาบาลเพิ่มขึ้น 71% นับตั้งแต่ปี 2010 ซึ่งล้วนเป็นอัตราที่สูงกว่าการเติบโตของจำนวนบุคลากรในวิชาชีพเหล่านี้โดยรวม

ในปี 2023 กลุ่มประเทศ OECD มีแพทย์ที่ฝึกอบรมจากต่างประเทศมากกว่า 606,000 คน และพยาบาลที่ฝึกอบรมจากต่างประเทศ 732,000 คน โดยมีเพียง 3 ประเทศ คือ สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร และเยอรมนี ที่รองรับแพทย์ฝึกอบรมต่างชาติถึง 58% และพยาบาลฝึกอบรมต่างชาติถึง 61% ของทั้งหมด การกระจุกตัวนี้สะท้อนว่าการรับสมัครบุคลากรระหว่างประเทศได้กลายเป็นกลไกหลักในการอุดช่องว่างของระบบสุขภาพในประเทศปลายทาง ไม่ใช่เพียงทางเลือกเสริม

เอเชียเป็นภูมิภาคต้นทางที่สำคัญที่สุด คิดเป็นประมาณ 40% ของแพทย์ที่เกิดในต่างประเทศ และ 37% ของพยาบาลที่เกิดในต่างประเทศที่ทำงานในกลุ่ม OECD โดยอินเดีย เยอรมนี และจีน เป็นประเทศต้นทางหลักของแพทย์ ส่วนฟิลิปปินส์ อินเดีย และโปแลนด์ เป็น 3 อันดับแรกของพยาบาล ฟิลิปปินส์เพียงประเทศเดียวมีพยาบาลทำงานในต่างประเทศเกือบ 280,000 คน หรือมากกว่า 1 ใน 3 ของพยาบาลทั้งหมดของประเทศ

แต่ตัวเลขที่น่ากังวลที่สุดอยู่ที่ผลกระทบต่อประเทศต้นทางที่เปราะบาง รายงานระบุว่า มีแพทย์ราว 89,000 คน และพยาบาลราว 257,000 คนที่ทำงานใน OECD ซึ่งเกิดในประเทศที่อยู่ใน "บัญชีสนับสนุนและคุ้มครองกำลังคนด้านสุขภาพ" (Health Workforce Support and Safeguards List หรือ SSL) ของ WHO บัญชีนี้ประกอบด้วย 55 ประเทศที่เผชิญความท้าทายด้านกำลังคนสุขภาพรุนแรงที่สุด โดยทั้ง 55 ประเทศนี้มีประชากรรวมกัน 21% ของโลก แต่กลับมีแพทย์ พยาบาล และพยาบาลผดุงครรภ์เพียง 5% ของโลกเท่านั้น ในทางตรงข้าม 10 ประเทศ ปลายทางรายได้สูง ซึ่งมีประชากรเพียง 9% ของโลก กลับรองรับบุคลากรเหล่านี้ถึง 23%

ยิ่งไปกว่านั้น เมื่อพิจารณาเป็น "อัตราการย้ายถิ่นออก" (emigration rate) แทนตัวเลขดิบ ภาพยิ่งชัดเจนว่าประเทศแอฟริกาและแคริบเบียนได้รับผลกระทบเกินสัดส่วน หลายประเทศมีอัตราเกิน 50% ซึ่งหมายความว่ามีแพทย์หรือพยาบาลที่เกิดในประเทศนั้นทำงานอยู่ใน OECD มากพอ ๆ กับที่ยังทำงานอยู่ในประเทศบ้านเกิด ตัวอย่างเช่น พยาบาลจากจาเมกามีอัตราย้ายถิ่นออกสูงถึง 90% เซียร์ราลีโอน 87% และเฮติ 85%

เสียงจากแอฟริกา "ลัทธิอาณานิคมรูปแบบใหม่"

คนทำงานสาธารณสุขในแอฟริกามองปัญหาสมองไหลสู่ประเทศร่ำรวยว่าเป็น "ลัทธิอาณานิคมรูปแบบใหม่" | ภาพจาก: African Mission Healthcare

จากรายงานของ The Guardian ในการประชุมสมาคมพยาบาลจากทั่วแอฟริกาที่ประเทศรวันดาเมื่อต้นปี 2024 โฮเวิร์ด แคตตอน (Howard Catton) ประธานสภาพยาบาลระหว่างประเทศ (International Council of Nurses) เล่าว่ามี "ความโกรธอย่างแท้จริง" ในหมู่ผู้เข้าร่วม โดยผู้นำพยาบาลแอฟริกาไม่พอใจที่ประเทศรายได้สูงใช้อำนาจทางเศรษฐกิจของตนดึงกำลังคนพยาบาลที่จำเป็นไปจากประเทศที่ยากจนและเปราะบางกว่า เขากล่าวว่าประเทศร่ำรวยเหล่านี้กำลังสร้างการพึ่งพาระยะยาวรูปแบบใหม่ที่ขัดขวางการพัฒนาระบบสุขภาพในประเทศต้นทาง และผู้เข้าร่วมประชุมเรียกสิ่งนี้ว่าเป็น "ลัทธิอาณานิคมรูปแบบใหม่"

แม้กฎของ WHO จะมีไว้เพื่อป้องกันการดึงตัวบุคลากรจากประเทศที่ระบบสุขภาพเปราะบาง โดยกำหนดว่าการรับสมัครจากประเทศที่อยู่ใน "บัญชีแดง" ไม่ควรเกิดขึ้นหากไม่มีข้อตกลงอย่างเป็นทางการ แต่แคตตอนมองว่าข้อตกลงเหล่านี้มักให้เพียง "ภาพลักษณ์ของความรับผิดชอบเชิงจริยธรรม" และมักไม่มีหลักฐานของผลประโยชน์ร่วมกันอย่างแท้จริง

บาบูคาร์ ชาม (Baboucarr Cham) ประธานสมาคมพยาบาลและผดุงครรภ์แห่งแกมเบีย ให้ภาพที่เป็นรูปธรรมว่า โรงพยาบาลสำหรับฝึกสอนหลักของประเทศมีตำแหน่งพยาบาลวิชาชีพราว 300 ตำแหน่ง แต่ในปี 2023 มีพยาบาลลาออกไป 53 คน หัวหน้าหน่วยผดุงครรภ์เคยบอกเขาว่าสูญเสียผดุงครรภ์ไป 16 คน จนต้องกลับไปทำคลอดเองที่หอผู้ป่วย เขาชี้ว่าผู้รับสมัครมักเจาะจงพยาบาลที่มีประสบการณ์ โดยต้องการอย่างน้อย 2 ปีของประสบการณ์หลังจบการศึกษาในโรงพยาบาลขนาดใหญ่ ทำให้บุคลากรที่เหลือต้องดูแลผู้ป่วยมากขึ้น เหนื่อยล้า และคุณภาพการดูแลตกลง ในบางสถานพยาบาลชนบทถึงกับไม่มีพยาบาลวิชาชีพหรือผดุงครรภ์เหลืออยู่เลย ซึ่งอาจหมายถึงชีวิตของผู้คน

อย่างไรก็ตามชาม ย้ำว่าเขาไม่ได้คัดค้านการรับสมัครระหว่างประเทศทั้งหมด เพราะการย้ายไปยังที่ที่มีโอกาสทางเศรษฐกิจดีกว่าเป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน เพียงแต่ประเทศที่รับสมัครควรตอบแทนกลับด้วย เช่น หากรับพยาบาลไป 1 คน ก็ควรจ่ายเพื่อฝึกพยาบาลทดแทน 2 คน เงินที่พยาบาลในต่างแดนส่งกลับบ้านก็มีส่วนสำคัญต่อการพัฒนาประเทศเช่นกัน

ความตึงเครียดระหว่าง "สิทธิของปัจเจก" กับ "ความอยู่รอดของระบบ" ยังสะท้อนในเสียงของเพอร์เพชวล โอฟอรี-อัมโปโฟ (Perpetual Ofori-Ampofo) ประธานสมาคมพยาบาลและผดุงครรภ์แห่งกานา ที่ยอมรับว่าการย้ายถิ่นเป็นสิทธิของแต่ละบุคคล และไม่อาจห้ามใครไม่ให้แสวงหาค่าตอบแทนหรือชีวิตที่ดีกว่าได้ แต่เธอตั้งข้อสังเกตว่าค่าธรรมเนียมเอกสารรับรองคุณวุฒิที่พยาบาลต้องใช้เพื่อยื่นต่อหน่วยงานกำกับในต่างประเทศ เพิ่งปรับขึ้นถึง 445.5% ซึ่งดูเหมือนเป็นความพยายามของรัฐบาลในการชะลอการไหลออกของพยาบาล สมาคมเห็นว่าทางออกที่ดีกว่าคือการสร้างระบบที่ดึงดูดและรักษาพยาบาลให้อยู่ในกานา ไม่ใช่การพยายามหยุดยั้งพวกเขา

บริบทเหล่านี้รุนแรงขึ้นหลังการระบาดของโควิด-19 ซึ่งทำให้การรับสมัครบุคลากรสุขภาพระหว่างประเทศเพิ่มขึ้นอย่างเห็นได้ชัด ภาวะหมดไฟในบุคลากรภายในประเทศปลายทางทำให้เกิดการขาดแคลน ในขณะที่ประชากรสูงวัยที่เพิ่มขึ้นก็ต้องการการดูแลมากขึ้น เยอรมนีคาดว่าจะขาดแคลนพยาบาล 150,000 คนภายในปี 2025 และได้เปิดแคมเปญรับสมัครในหลายประเทศ ความแตกต่างของความหนาแน่นบุคลากรยิ่งตอกย้ำความเหลื่อมล้ำ ขณะที่สหราชอาณาจักรมีพยาบาล 9.2 คนต่อประชากร 1,000 คน และเยอรมนีมี 12.3 คน แต่แกมเบียมีเพียง 0.9 คนเท่านั้น

คำถามต่อกติกาใหม่ของ WHO

การประชุมสมัชชาอนามัยโลก (World Health Assembly) ครั้งที่ 79 เมื่อช่วงปลายเดือนพฤษภาคม 2026 | ภาพจาก: WHO/Stefanie Glinski

ท่ามกลางแรงกดดันเหล่านี้ มติของสมัชชาอนามัยโลกครั้งที่ 79 จึงถูกจับตาเป็นพิเศษ การแก้ไขประมวลหลักปฏิบัติครั้งนี้เกิดขึ้นหลังการหารือที่นำโดยประเทศสมาชิกในช่วงก่อนการประชุม และ WHO ระบุว่าเป็นก้าวสำคัญสู่วิสัยทัศน์ที่ว่าทุกคนทุกที่สามารถเข้าถึงบุคลากรสุขภาพและการดูแลที่มีความสามารถและมีแรงจูงใจ ซึ่งเป็นรากฐานของทั้งหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าและความมั่นคงด้านสุขภาพระดับโลก

สาระสำคัญของการแก้ไข ได้แก่ การเพิ่มข้อกำหนดครอบคลุมบุคลากรที่ถูกรับสมัครระหว่างประเทศเพื่อทำงานเป็นผู้ดูแล (care workers) และการชี้แจงการบังคับใช้ข้อแนะนำของประมวลหลักปฏิบัติในสถานการณ์ฉุกเฉิน นอกจากนี้ยังสนับสนุนการร่วมลงทุนในระบบสุขภาพและกำลังคนสุขภาพ เพื่อให้การรับสมัครระหว่างประเทศก่อประโยชน์ตามสัดส่วนแก่ทั้งประเทศต้นทางและปลายทาง ข้อเสนอเหล่านี้มาจากกลุ่มที่ปรึกษาผู้เชี่ยวชาญ (Expert Advisory Group) ที่ผู้อำนวยการใหญ่ WHO แต่งตั้ง ซึ่งในรายงานฉบับสุดท้ายได้ชี้ถึงความก้าวหน้าด้านข้อมูลกำลังคนสุขภาพ การคุ้มครองสิทธิของบุคลากรสุขภาพที่ย้ายถิ่น และการบูรณาการหลักการรับสมัครอย่างมีจริยธรรมในนโยบายระดับชาติ พร้อมทั้งระบุจุดที่ต้องปรับปรุง โดยเฉพาะการสนับสนุนการเสริมความเข้มแข็งของระบบสุขภาพในประเทศต้นทาง

นับตั้งแต่ถูกรับรองในปี 2010 ประมวลหลักปฏิบัตินี้ผ่านการทบทวนมาแล้ว 3 รอบ และการปรับปรุงครั้งแรกในรอบ 16 ปีนี้ ซึ่งเกิดจากการทบทวนรอบที่ 3 ถูกมองว่าเป็นทั้งหมุดหมายและโอกาสในการต่ออายุพันธสัญญาระดับโลกในการส่งเสริมความเป็นธรรมด้านสุขภาพ

อย่างไรก็ตาม รายงานของ OECD เตือนว่ากติกาเพียงอย่างเดียวอาจไม่เพียงพอ เพราะการขาดแคลนกำลังคนสุขภาพในประเทศ OECD ส่วนหนึ่งมาจากการลงทุนด้านการศึกษาวิชาชีพสุขภาพที่ไม่เพียงพอทั้งในอดีตและปัจจุบัน OECD ระบุว่าประเทศปลายทางหลักควรรักษาความพยายามในการเพิ่มการฝึกอบรมและปรับปรุงการรักษาบุคลากรไว้ในระบบ เพื่อลดการขาดแคลนภายในประเทศและการกระจายตัวที่ไม่สมดุล รายงานยังชี้ว่าหลายประเทศกำลังเดินสองเส้นทางที่แตกต่างกัน บางระบบยังคงพึ่งพาการรับสมัครระหว่างประเทศมากขึ้น ขณะที่บางประเทศหันมาลงทุนผลิตบุคลากรในประเทศให้มากขึ้น เพื่อสร้างยุทธศาสตร์กำลังคนที่ยืดหยุ่นและยั่งยืนกว่าในระยะยาว เช่น นอร์เวย์ที่ลดการพึ่งพาบุคลากรต่างชาติด้วยการทุนผลิตบุคลากรในประเทศเพิ่ม

OECD ย้ำว่าเป็นเรื่องสำคัญยิ่งที่ทุกประเทศจะต้องนำประมวลหลักปฏิบัติของ WHO ไปปฏิบัติอย่างเต็มขอบเขต ซึ่งอาจต้องเสริมความร่วมมือระหว่างประเทศเพื่อช่วยประเทศกำลังพัฒนาสร้างกำลังคนสุขภาพที่เพียงพอและเสริมความเข้มแข็งให้ระบบสุขภาพ อันเป็นการบรรเทาปัจจัยที่ผลักดันให้บุคลากรต้องจากบ้านเกิดไป

และอีกคำถามสำคัญคือ ประมวลหลักปฏิบัติที่ปรับปรุงใหม่จะแปรเป็นการเปลี่ยนแปลงจริงในคลินิก ในชุมชน และในครัวเรือนได้หรือไม่ ดังที่เทดรอส อัดฮานอม เกเบรเยซุส (Tedros Adhanom Ghebreyesus) ผู้อำนวยการใหญ่ WHO กล่าวในการปิดประชุมว่า ทุกมติที่รับรองและทุกข้อตกลงที่บรรลุ จะมีคุณค่าก็ต่อเมื่อมันเปลี่ยนสิ่งที่เกิดขึ้นจริงเท่านั้น และงานข้างหน้าจะต้องอาศัยทั้งเจตจำนงทางการเมือง การสนับสนุนทางการเงินอย่างต่อเนื่อง และความร่วมมือระหว่างประเทศสมาชิก หุ้นส่วน และชุมชน

สำหรับพยาบาลในประเทศยากจนที่ต้องดูแลผู้ป่วยมากขึ้นทุกวัน หรือสำหรับหัวหน้าหน่วยผดุงครรภ์ที่ต้องกลับไปทำคลอดเอง เพราะลูกทีมจากไปต่างแดน คำตอบของคำถามนี้ยังคงเป็นเรื่องของความเป็นความตายอย่างแท้จริง

ที่มา: 
Seventy-ninth World Health Assembly – Daily update: 23 May 2026 (WHO, 23 May 2026) 
International Migration Outlook 2025 (OECD, 3 November 2025) 
Recruitment of nurses from global south branded ‘new form of colonialism’ (The Guardian, Kat Lay, 27 March 2024)